Schweizerische Aussenwirtschaftspolitik 1930–1948
Strukturen – Verhandlungen – Funktionen
Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg – Commission Indépendante d'Experts Suisse – Seconde Guerre Mondiale, Band 10
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ISBN 978-3-0340-0610-1
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ISBN 978-3-0340-5610-6
CHF 10.00 / EUR 10.00
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Die Studie analysiert im ersten Teil die schrittweise Abkehr von Multilateralismus und Freihandel hin zu Bilateralismus und Intervention in der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik der 1930er Jahre. Der Aufbau einer Kriegswirtschaft in Erwartung eines gewaltsamen Konflikts in Europa sowie die Auseinandersetzungen mit neuen rivalisierenden wirtschaftspolitischen Ordnungskonzepten NS-Deutschlands und der Alliierten für die Nachkriegszeit bilden weitere Untersuchungsfelder. Im zweiten Teil werden die Wirtschaftsverhandlungen vorwiegend mit den Achsenmächten Deutschland und Italien, aber auch mit den Alliierten und teilweise mit den Neutralen dargestellt. Weiter wird auf die Bedeutung der Schweizer Güterlieferungen, aber auch des Finanzplatzes für die beiden Kriegsparteien eingegangen. In einem dritten Teil wird die schweizerische Aussenwirtschaft in einen gesellschaftspolitischen Kontext gestellt: die Debatte über (aussen)politische Anpassung, die Bedrohungswahrnehmung in der Elite sowie der Diskurs über die versorgungspolitische und soziale Sicherheit werden mit dem aussenwirtschaftlichen Handeln konfrontiert.
Zusammenfassung
Zusammenfassung
Diese Studie untersucht die schweizerische Aussenwirtschaftspolitik in den dreissiger und vierziger Jahren des 20. Jahrhunderts. Die hohe wirtschaftliche Verflechtung der schweizerischen Volkswirtschaft mit dem «Dritten Reich» wirft unter anderen die Frage auf, ob die Schweiz nicht eine einseitige Aussenwirtschaftspolitik zugunsten der nationalsozialistischen Kriegspartei verfolgt habe. Auf nationaler Ebene wird deshalb die Rolle der Behörden, Wirtschaftsvertreter, Unterhändler, Diplomaten und Politiker untersucht. Ergänzend wird die Aussenperspektive analysiert, indem das Verhalten der wichtigsten ausländischen Regierungs- und Behördenvertreter in bezug auf die Schweiz in der Periode des Nationalsozialismus, vorab aber während der Kriegsjahre zwischen 1939 und 1945, in die Untersuchung einbezogen wird.
Die «kleine offene Volkswirtschaft» Schweiz war traditionell stark in die europäischen und weltweiten Märkte integriert. Der Mangel an Rohstoffen und der kleine Binnenmarkt förderten die Bereitschaft, Handel über die Landesgrenzen hinaus zu treiben und Kapital zu exportieren. Da die Schweiz mehr Waren importierte als exportierte, resultierte in der Regel ein Handelsbilanzdefizit. Dieses wurde in der Zahlungsbilanz mit Einnahmenüberschüssen aus dem Dienstleistungssektor (Versicherungen, Tourismus) und mit den Erträgen aus Kapitalanlagen im Ausland gedeckt. Die für die schweizerische Volkswirtschaft wichtige Aussenorientierung erlitt in den dreissiger Jahren wegen der weltweiten Wirtschaftskrise starke Rückschläge, welche durch eine auf Deutschland und Osteuropa lastenden Schuldenkrise noch verstärkt wurde. Kaum hatten sich die Waren- und Finanzmärkte nach 1936 wieder einigermassen erholt, verschärften sich die politischen Spannungen: Mussolinis Abessinienfeldzug und Hitlers Machtpolitik gegenüber Österreich und Tschechoslowakei bedrohten die Versailler Friedensordnung. Um den Krisenerscheinungen zu begegnen, setzte sich der Staat unterstützend für die Belange der schweizerischen Exportwirtschaft ein: Damit wurde der Staat in Absprache mit den Wirtschaftsverbänden zu einem wichtigen aussenhandelspolitischen Akteur, indem er in der Folge der Weltwirtschaftskrise und erst recht nach dem Ausbruch des Zweiten Weltkriegs die Handels- und Finanzströme aktiv zu beeinflussen suchte. Die Aussenhandelspolitik wurde somit während der Epoche des Nationalsozialismus zu einem Mittel der Aussen- und Sicherheitspolitik.
Dass es sich beim untersuchten Zeitraum zwischen 1930 und 1948 um eine - in wirtschaftlicher Hinsicht - ausserordentliche Periode handelt, macht eine quantitative Analyse der weltwirtschaftlichen Verflechtung der Schweiz sichtbar: im Sog der Weltwirtschaftskrise wurden die schweizerischen Exportmöglichkeiten in der ersten Hälfte der dreissiger Jahre stark eingeschränkt (Kapitel 2). Im Jahr 1930 sank der Anteil der Exporte am schweizerischen Nettosozialprodukt erstmals unter 20 Prozent; erst im Jahr 1949 lag er wieder über diesem Wert. (Ein ähnlicher Rückgang ist auch bei den Einfuhren zu verzeichnen, siehe Abbildung 2.) Somit handelt es sich um eine Periode anhaltend gestörter aussenwirtschaftlicher Verhältnisse. Lagen die Gründe für diese Verschlechterung in den dreissiger Jahren noch bei der rückläufigen Nachfrage, so waren es während der vierziger Jahre die kriegerischen Auseinandersetzungen in Europa, welche weitreichende Auswirkungen auf die internationalen Wirtschaftsbeziehungen hatten. Die Achsenmächte und die Alliierten lieferten sich einen intensiven Wirtschaftskrieg, in den wiederum auch die neutralen Länder einbezogen wurden. Auf die wirtschaftliche Kriegführung der Alliierten (economic warfare) reagierte das nationalsozialistische Deutschland mit dem totalen Krieg - besonders nach dem gescheiterten Feldzug gegen die Sowjetunion. Der damit verbundene Handelskrieg hatte somit weitreichende Auswirkungen auch auf die Gesellschaften in jenen Staaten, welche sich aus dem Krieg herauszuhalten versuchten.
Innerhalb der exportierenden Industriebranchen gab es erhebliche Unterschiede. Insbesondere die Textilindustrie litt unter Krise und Krieg, während die Exportprodukte der Chemie-, der Maschinen-, Uhren- und Instrumentenindustrie im Krieg stark nachgefragt wurden (Abbildung 9). In den Jahren zwischen 1940 und 1943 herrschte in diesen Branchen eine eigentliche Hochkonjunktur. Die Gewährung von Bundeskrediten an Deutschland und Italien im Wert von rund 1,5 Milliarden Franken förderte, wie die UEK-Studie über den gebundenen Zahlungsverkehr (Clearing) detailliert aufzeigt, die Bereitschaft der Unternehmer, verlorengegangene Absatzmärkte in Grossbritannien, den USA und Frankreich mit Mehrausfuhren nach dem «Dritten Reich» und nach Italien zu kompensieren. Der gemeinsame Anteil Deutschlands und Italiens an der schweizerischen Einfuhr betrug vor dem Krieg gut 30%, bei der Ausfuhr gut 20%. In den Jahren 1941 und 1942 betrug die Einfuhr aus diesen Ländern gut 40%, die Ausfuhren gingen sogar zu über 50% in diese Länder (Abbildungen 14, 16, 23 und 24). Diese beiden Jahre waren der Höhepunkt der nationalsozialistischen Machtentfaltung, und in diesen Jahren häuften sich auch die deutschen und italienischen Schulden im Clearing mit der Schweiz an. Nach der Kriegswende bei Stalingrad und dem verstärkten alliierten Druck wurden die Behörden und Unternehmer ab 1943 vorsichtiger, und gemeinsam versuchten sie, die Lieferungen nach Deutschland abzubauen. Vorübergehend erlangten die europäischen Neutralen (Schweden, Spanien, Portugal und die Türkei) eine gewisse Bedeutung (ca. 20% der Ausfuhren zwischen 1940 und 1944), wobei auch hier die Aus- und Zufuhren auf Handelsrestriktionen der kriegführenden Parteien stiessen (alliierte Blockade und deutsche Gegenblockade, siehe Abbildungen 27, 28 und 31).
Die mit Aussenwirtschaftsfragen beauftragte Handelsabteilung versuchte bereits in der Folge der Wirtschaftskrise zusammen mit der Diplomatie und dem Schweizerischen Handels- und Industrieverein (Vorort), über zwischenstaatliche Verhandlungen optimale Zu- und Ausfuhrbedingungen zu erreichen (Kapitel 3.1). Dabei bildete sich eine in der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik gut eingespielte Zusammenarbeit zwischen staatlichen und privaten Akteuren, welche auf dem Verständigungsweg breit abgestützte Lösungen erarbeitete. Diese bestanden darin, dass die Behörden in die Aussenwirtschaft - vorwiegend aber in den Aussenhandel - intervenieren konnten, allerdings die konkrete Umsetzung dieser Politik weitgehend den privatrechtlich organisierten Verbänden überliessen. Der Verbandsstaat festigte sich demzufolge - auch über den Zweiten Weltkrieg hinaus -, indem ein «liberaler Korporatismus» dazu beitrug, die Grenzen zwischen privatem und staatlichem Sektor zu verwischen (Kapitel 3.3). Nach diesem Modell wurde auch die kriegswirtschaftliche Organisation zur Reallokation knapper Ressourcen in Kriegszeiten aufgebaut, indem zahlreiche Repräsentanten aus der Wirtschaft die neugeschaffenen, aber dem Volkswirtschaftsdepartement unterstellten Kriegswirtschaftsämter leiteten (Kapitel 3.2).
Nach Kriegsausbruch strebte das mit seiner Blitzkriegstrategie vorerst erfolgreiche Deutschland eine wirtschaftliche Neuordnung Europas an. Es gab eine Reihe von Konzepten, mit welchen sich Deutschland von der britischen Blockadepolitik wirtschaftspolitisch zu befreien versuchte. In der Schweiz wurden diese in der Regel skeptisch bis ablehnend beurteilt. Die Behörden und Wirtschaftsverbände versuchten vielmehr eine pragmatische Annäherung an die neuen Bedingungen zu erreichen (Kapitel 4.1). Die Vision eines einheitlichen «Europäischen Wirtschaftsraumes» unter der Führung NS-Deutschlands konkretisierte sich am ehesten in der Umsetzung des multilateralen Clearings, an dem auch die Schweiz partizipierte. Die Schweizer Behörden und Wirtschaftsverbände waren sich bewusst, dass dieses von Berlin kontrollierte Zahlungsverkehrssystem machtpolitisch motiviert war. Auch die Alliierten entwickelten wirtschaftliche Nachkriegskonzepte: sie propagierten eine Neuregelung der Weltwirtschaft auf der Basis des Meistbegünstigungsprinzips, des weltweiten Zollabbaus und der Dollarwährung. Dass die Finanzkonferenz der Alliierten vom Sommer 1944 in Bretton Woods ohne die Neutralen stattfand, bestätigte die Schweizer Behörden und Wirtschaftsvertreter in ihrer ablehnenden Haltung gegenüber einer von den USA dominierten neuen Weltwirtschafts- und Finanzordnung (Kapitel 4.2). Dennoch verfolgten die Behörden ab 1943 nur noch die Nachkriegskonzepte der Alliierten ernsthaft.
Während der Kriegsjahre versuchte man mit zwischenstaatlichen Verhandlungen nach allen Seiten, die wirtschaftliche Verflechtung aufrechtzuerhalten (Kapitel 5). Da die Alliierten nach Kriegsausbruch sofort dazu übergegangen waren, Deutschland mit einer Blockade zu belegen, reagierten die Schweizer Behörden mit einer staatlichen Überwachung der Aus- und Einfuhren. Kurz nachdem mit den Westmächten Frankreich und Grossbritannien im Frühjahr 1940 eine Blockaderegelung gefunden worden war, fiel Frankreich als Vertragspartner dieser Lösung weg (Kapitel 5.1). Die Schweiz war mit der Ausnahme eines winzigen Schlupflochs am Genfersee nun einseitig von den Achsenmächten umringt. Deutschland zog seinerseits ein System der Gegenblockade auf. Damit politisierten sich die Aussenwirtschaftskontakte für die schweizerischen Unternehmen vollends. Insbesondere die Kriegswirtschaftsministerien in Grossbritannien und den USA versuchten über eine Blacklisting-Politik auch schweizerische Unternehmen dazu zu bewegen, keine Waren an die Achsenmächte zu liefern. Die Wirtschaftsverbände und der Bundesrat lehnten solche Einmischungen allerdings ab, und im November 1943 verbot der Bundesrat ausdrücklich schweizerischen Unternehmen, solche Vereinbarungen - sogenannte Undertakings - zu unterzeichnen (Kapitel 5.4).
Die wichtigsten Verhandlungen führten die Schweizer Unterhändler nach der Niederlage Frankreichs mit den Vertretern der deutschen Ministerien. Die beiden Abkommen vom August 1940 (Kapitel 5.2) und Juli 1941 (Kapitel 5.3) waren die Bausteine eines geregelten Verhältnisses, das bis Ende 1942 andauern sollte. Der Bundesrat gewährte 1940 im schweizerisch-deutschen Clearingabkommen eine Kreditlimite von 150 Mio. Franken, welche er 1941 auf 850 Mio. erhöhte. (Auch diese erhöhte Limite wurde später von Deutschland überzogen.) Mit der Bereitschaft, Deutschland staatliche Mittel zur Verfügung zu stellen, zahlten die Schweizer ihren Beitrag an die deutsche Kriegsmaschinerie. Die deutschen Unterhändler sprachen von einem Solidaritätsbeitrag im europäischen Krieg gegen den Bolschewismus. Bestürmt von Wirtschaftskreisen und unterstützt von den Gewerkschaften, verfolgten die Direktoren des Vororts (Homberger) und der Handelsabteilung (Hotz) eine Strategie zur weitgehenden Integration ins nationalsozialistisch dominierte Kontinentaleuropa. Der Preis war für damalige Verhältnisse bereits sehr hoch, es sprachen allerdings neben aussenpolitischen auch wirtschaftspolitische Gründe dafür, die Exportindustrie staatlich zu unterstützen: die Auslastung der Unternehmen sollte die Schweizer Wirtschaft für eine wie auch immer geartete «Nachkriegszeit» wettbewerbsfähig halten. Dazu brauchte es auch ein funktionierendes Zusammenspiel zwischen den zivilen und militärischen Behörden. Die Teildemobilisierung von 450 000 auf 150 000 Mann zwischen Juli und Herbst 1940 und die gleichzeitigen Wirtschaftsverhandlungen, welche im Sommer zum ersten Clearingkredit an das «Deutsche Reich» führten, ebneten den Weg für die Réduit-Strategie. Die Soldaten konnten an ihre zivilen Arbeitsplätze zurückkehren (Kapitel 7.2.).
Neben dem finanziellen Preis für die wirtschaftliche Integration musste die Schweiz einen Imageverlust bei der andern Kriegspartei hinnehmen, der mit zunehmender Kriegsdauer immer grösser wurde. Nach dem Wegfall Frankreichs aus dem Westbündnis kämpfte Grossbritannien vorerst allein gegen Deutschland. Da allerdings die USA über die Lend-Lease-Verträge Grossbritannien wirtschaftlich unterstützten, konnten die Briten den Wegfall schweizerischer Lieferungen ohne Probleme hinnehmen. Nachdem die USA am 8. Dezember 1941 auf der Seite Grossbritanniens in den Krieg eingetreten waren und auch die wirtschaftliche Kriegführung gegen die schweizerischen Unternehmen übernommen hatten, verlangten die Alliierten ab 1943 von den Neutralen, den antinazistischen Kampf zu unterstützen. Die USA waren nicht mehr bereit, ein Land wie die Schweiz mit Nahrungsmitteln zu beliefern, welches weitgehend für die deutsche Kriegswirtschaft produzierte. Ab 1943 erhöhte sich somit der wirtschaftsdiplomatische Druck auf die Behörden, die Ausfuhren nach Deutschland zu reduzieren und keine neuen Clearingkredite mehr zu gewähren (Kapitel 5.4). Insbesondere der alliierte Druck half letztlich den Schweizer Unterhändlern, den deutschen Forderungen entgegenzutreten. Der Ende 1942 ausgelaufene Wirtschaftsvertrag mit Deutschland wurde vorerst nicht erneuert und später nur noch kurzfristig verlängert. Ab 1943 versuchten die Behörden - teilweise hatten auch die Unternehmen sich bereits auf Nachkriegslieferungen an die Alliierten reorientiert - zu einer ausgewogenen Politik zurückzufinden. Wenn es dabei den Unterhändlern gelang, trotz bisweilen harten rhetorischen Auseinandersetzungen weder mit der einen noch mit der andern Seite einen Bruch zu provozieren, so lag im Falle der Schweiz dieses Sowohl-als-Auch oft ausserhalb des schweizerischen Einflusses - ja ausserhalb des Wirtschaftlichen - begründet. Die ausgewerteten Dokumente zeigen, dass die Schweiz grundsätzlich in den Aussenministerien in Washington und London über einen beträchtlichen politischen Kredit verfügte, gerade auch deshalb, weil sie als neutraler Staat nützliche Leistungen zugunsten der Alliierten erfüllen konnte (Schutzmachttätigkeit, Betreuung von Kriegsgefangenen, Ort für Geheimdienstaktivitäten). Die alliierten Kriegswirtschaftsbehörden und später auch das US-Finanzministerium hingegen traten für ein unnachgiebiges Vorgehen gegenüber der Schweiz ein: die wirtschaftliche Kooperation mit Deutschland auf dem Gebiet des Warenhandels, der Elektrizitätsausfuhren, des Gütertransits und der Vermögensverschiebungen wirkten aus deren Perspektive kriegsverlängernd. Auf dem Höhepunkt der Auseinandersetzung zwischen den USA und der Schweiz wurde allerdings das Problem deutscher Vermögensverschiebungen ins neutrale Ausland zur Kardinalfrage anlässlich der «Currie-Verhandlungen» Anfang 1945: unter dem massiven Druck der Alliierten sperrte der Bundesrat am 16. Februar 1945 die deutschen Vermögen in der Schweiz (Kapitel 5.5). Chefunterhändler Walter Stucki liess gleichzeitig - ohne Rücksprache mit dem Bundesrat - ein erneutes Wirtschaftsabkommen mit einer deutschen Verhandlungsdelegation platzen. Beide Massnahmen ebneten den Weg für eine Verständigung - aber noch keine Normalisierung - im Verhältnis der Schweiz zu den «Machthabern von morgen». Eine antiamerikanische Einstellung in den schweizerischen Eliten von Wirtschaft, Politik und Diplomatie sowie Befürchtungen, dass die Alliierten bei der Umstellung von der Kriegs- auf die Friedensproduktion die schweizerische Konkurrenz zu verdrängen versuchen würden, waren die Hauptgründe, warum sich die Schweiz lange schwer tat, die neuen (Macht-)Verhältnisse zu akzeptieren.
Die Untersuchung hat gezeigt, dass im Bereich der kriegswichtigen Güter - ein dehnbarer Begriff in Zeiten des Krieges - die deutschen Behörden der schweizerischen Industrie ein zunehmendes Interesse entgegenbrachten (Kapitel 6). Als die Blitzkriegerfolge mit dem gescheiterten Angriffskrieg gegen die Sowjetunion nachgelassen hatten, war Deutschland dringend auf Wareneinfuhren jeglicher Art angewiesen. Es waren vor allem die besetzten westeuropäischen Länder, welche quantitativ einen weit höheren Beitrag an das deutsche Wirtschaftspotential leisteten als die Schweiz. Das primäre Interesse an der Schweiz lag jedoch weniger im industriellen Bereich als im finanziellen. Denn im Sommer 1941 fiel der US-Dollar als internationale akzeptiertes Zahlungsmittel weg, weshalb sich die deutsche Aufmerksamkeit auf den Schweizer Franken konzentrierte. Vorwiegend über die «freie Devisenspitze» und über Transaktionen von Raubgold verschaffte sich das «Dritte Reich» Devisen, welche es auf Drittmärkten (Schweden, Spanien, Portugal, Rumänien) für dringend benötigte Rohstoffkäufe und Dienstleistungen aufwenden musste. In diesem Bereich war die Schweiz mit ihrem flexiblen Finanzplatz und ihrer international konvertiblen Währung besonders nützlich für die deutsche Kriegswirtschaft. Daneben stellte die Schweiz auf dem Warensektor kriegswichtige, aber kaum kriegsentscheidende Leistungen zur Verfügung: Grundstoffe wie Elektrizität oder Aluminium und Fertigprodukte wie Waffen, Maschinen, Werkzeuge oder Uhren. Diese Produkte wurden in Deutschland oder in den verbündeten und besetzten Ländern ebenfalls hergestellt, die deutsche Abhängigkeit war somit nur relativ gegeben. Im Bereich der Uhrenindustrie - insbesondere für die Zünderproduktion - und in der Werkzeugmaschinenindustrie konnten die schweizerischen Lieferungen die deutschen Rüstungsprogramme empfindlich beeinflussen, so dass hier von einer hohen deutschen Abhängigkeit auszugehen ist. Kriegsmaterial im engeren Sinn (Waffen und Munition) gelangte vorwiegend in den Jahren 1941 und 1942 aus der Schweiz nach Deutschland, danach konnte Deutschland den Bedarf selber decken.
Die schweizerische Aussenwirtschaftspolitik während des Zweiten Weltkriegs war innenpolitisch breit abgestützt. Wegen einer bereits in den dreissiger Jahren erfolgten Kompetenzverlagerung vom Parlament zur Regierung und zur Verwaltung fand kaum eine breite Debatte über den eingeschlagenen Kurs statt. Dennoch regte sich vereinzelt Kritik - insbesondere nach dem Abkommen mit Deutschland vom Sommer 1941. Auch fühlten sich die Parlamentarier bisweilen schlecht informiert oder kritisierten offen den einseitigen und deshalb neutralitätspolitisch fragwürdigen Kurs des Volkswirtschaftsdepartements und des Bundesrates (Kapitel 7.2). Gegen Ende des Krieges verstummte hingegen die ohnehin selten geäusserte Kritik an der Aussenwirtschaftspolitik vollends - vielmehr äusserte sich der Unmut der Linken an der ihrer Meinung nach verfehlten Aussen- und Aussenwirtschaftspolitik gegenüber der Sowjetunion (Kapitel 7.3). Grundsätzlich kann aber festgehalten werden, dass sich die grossen politischen Lager hinter den Bundesrat stellten und die intensiven Wirtschaftsbeziehungen mit Deutschland und Italien akzeptierten. Gegenüber dem behördlichen Hinweis auf die Vollbeschäftigung und auf die weitgehende Auslastung der zivilen Wirtschaft zugunsten einer bis Ende 1942 offenen Nachkriegsordnung fiel es zeitgenössischen Kritikern schwer, den Kurs ändern zu wollen, da die an beschäftigungspolitischen Kriterien gemessene Aussenwirtschaftspolitik ja weitgehend eine Erfolgsgeschichte war. Die wirtschaftliche Anpassung bewahrte die Politik gerade davor, weitere aussenpolitische Zugeständnisse zu machen. Wo das «Wirtschaftliche» aufhörte und das «Politische» einsetzte, wurde dennoch in der spärlichen zeitgenössischen Auseinandersetzung kontrovers beurteilt.
Abschliessend können wir festhalten, dass die Aussenwirtschaftsbeziehungen sich während des Zweiten Weltkriegs in einem stark politisierten Rahmen abspielten. Die schweizerische Konzeption setzte jedoch mit Erfolg alles daran, diese Aussenwirtschaftsbeziehungen so unpolitisch wie möglich darzustellen. Im wirtschaftlichen Bereich forderte der Bundesrat von den Kriegführenden ebenso die Respektierung der Neutralität wie im politischen und militärischen Bereich. Diese theoretische Konzeption war in der Praxis allerdings kaum durchsetzbar, gerade weil der Staat selber zum Financier der Exportindustrie wurde, welche einseitig auf Deutschland ausgerichtet war. Somit kann die Geschichte der schweizerischen Aussenwirtschaftsbeziehungen im Zweiten Weltkrieg nicht primär als Neutralitätsgeschichte verstanden werden, sondern als ein komplexes und in jeder Phase von spezifisch gelagerten Interessen und wechselnden Machtkonstellationen geprägtes «Geben und Nehmen» zweier Kriegsallianzen und deren Strategien gegenüber einem Land, welches für die einen wirtschaftlich, für die andern politisch nützlich, aus beider Perspektiven aber zu unbedeutend war angesichts der immensen militärischen, ideologischen und finanziellen Auseinandersetzung andernorts in der Welt.
Résumé
Résumé
Cette étude porte sur la politique économique extérieure de la Suisse durant les années trente et quarante. Au vu des relations étroites qui ont existé entre l'économie suisse et le Troisième Reich, on peut se demander, entre autres, si la Suisse n'a pas mené une politique économique extérieure unilatérale en faveur du belligérant national-socialiste. Au plan national, les auteurs de l'étude se sont par conséquent penchés sur le rôle des pouvoirs publics, des représentants de l'économie, des négociateurs, des diplomates et des hommes politiques. Pour compléter l'analyse, ils ont aussi adopté le point de vue de l'extérieur en étudiant l'attitude des principaux représentants des autorités et gouvernements étrangers à l'égard de la Suisse durant la période du national-socialisme, et tout particulièrement pendant les années de guerre (1939 à 1945).
Par tradition, la «petite économie ouverte» de la Suisse était fortement implantée sur les marchés européens et internationaux. La pénurie de matières premières et la petitesse du marché intérieur ont favorisé les échanges commerciaux avec l'étranger et l'exportation de capitaux. Étant donné que la Suisse importait davantage de marchandises qu'elle n'en exportait, la balance commerciale était, en règle générale, déficitaire. Ce déficit était compensé, dans la balance des paiements, par des excédents de recettes provenant du secteur tertiaire (assurances, tourisme) et par les revenus des capitaux placés à l'étranger. La crise économique mondiale dans les années trente a porté un coup dur à cette orientation, vitale pour l'économie suisse, vers les marchés étrangers; ses effets ont encore été aggravés par le surendettement de l'Allemagne et de l'Europe de l'Est. Après 1936, alors que les marchés commerciaux et les marchés financiers venaient à peine de se redresser un tant soit peu, les tensions politiques se sont intensifiées: la campagne de Mussolini en Éthiopie et la politique de force menée par Hitler à l'encontre de l'Autriche et de la Tchécoslovaquie menaçaient la paix instaurée par le traité de Versailles. Pour contrecarrer les effets de la crise, l'État s'est employé à défendre les intérêts de l'économie d'exportation suisse. Ainsi, il est, en accord avec les associations professionnelles, devenu un acteur important de la politique commerciale extérieure et a tenté activement d'influer sur les flux commerciaux et financiers dans le contexte de la crise économique mondiale et, encore plus, lorsque la Seconde Guerre mondiale a éclaté. Le commerce extérieur est ainsi devenu un instrument de la politique étrangère et de la défense nationale durant l'époque du national-socialisme.
La période examinée - entre 1930 et 1948 - a été une période exceptionnelle pour la Suisse sur le plan économique comme le révèle l'analyse quantitative de ses relations économiques avec le monde: la crise économique mondiale a considérablement réduit les possibilités d'exportation de la Suisse durant la première moitié des années trente (chapitre 2). En 1930, la part des exportations dans le produit intérieur brut de la Suisse a chuté pour la première fois sous la barre des 20%; il a fallu attendre 1949 pour la voir remonter au-dessus de ce seuil. (Les importations ont enregistré un recul similaire, voir le graphique 2.) Tout au long de cette période, les relations économiques avec l'étranger étaient donc considérablement perturbées. Alors que cette détérioration était imputable à une baisse de la demande dans les années trente, ce sont les conflits armés en Europe qui ont eu un impact considérable sur les relations économiques internationales dans les années quarante. L'Axe et les Alliés se sont livré une guerre économique sans merci, dans laquelle les neutres ont finalement eux aussi été impliqués. A la guerre économique menée par les Alliés (economic warfare), l'Allemagne national-socialiste a répondu par la guerre totale, notamment après son revers sur le front de l'Est. Les conflits économiques ont donc aussi eu d'importantes répercussions sur les entreprises des pays qui essayaient de ne pas être entraînés dans la guerre.
Les branches industrielles tournées vers l'exportation n'étaient pas toutes logées à la même enseigne. L'industrie du textile, notamment, a souffert des effets de la crise et de la guerre alors que les produits destinés à l'exportation des secteurs de la chimie, des machines, de l'horlogerie et des instruments ont été très demandés pendant la guerre (graphique 9). Entre 1940 et 1943, ces branches ont connu une véritable période de haute conjoncture. Ainsi que le démontre de manière détaillée l'étude de la CIE sur les opérations de paiement (clearing), l'octroi de crédits fédéraux à l'Allemagne et à l'Italie pour un montant de 1,5 milliard de francs suisses a permis aux entreprises de compenser le manque à gagner sur les marchés de la Grande-Bretagne, des États-Unis et de la France par une hausse des exportations vers le Troisième Reich et vers l'Italie. Avant la guerre, l'Allemagne et l'Italie représentaient ensemble au moins 30% des importations suisses et 20% des exportations. Dans les années 1941 et 1942, les importations en provenance de ces pays ont atteint au moins 40%, alors que les exportations vers ces pays ont même été supérieures à 50% (graphiques 14, 16, 23 et 24). Durant ces deux années, l'Allemagne national-socialiste a atteint le zénith de sa puissance, et durant la même période, les dettes de l'Allemagne et de l'Italie ont également augmenté dans le cadre des opérations de clearing avec la Suisse. Après le tournant de la guerre à Stalingrad et à cause de la pression accrue des Alliés, les pouvoirs publics et les entreprises sont devenues plus prudentes à partir de 1943 et ont essayé d'un commun accord de réduire les livraisons vers l'Allemagne. Pendant un certain temps, les pays européens neutres (Suède, Espagne, Portugal et Turquie) ont pris une certaine importance (environ 20 % des exportations entre 1940 et 1944), même si les importations et les exportations ont là aussi souffert des restrictions commerciales imposées par les belligérants (blocus allié et contre-blocus allemand, voir les graphiques 27, 28 et 31).
En collaboration avec la diplomatie et le directoire de l'Union suisse du commerce et de l'industrie (Vorort), la Division du commerce chargée des relations économiques extérieures avait déjà mené des négociations bilatérales avec différents pays afin d'obtenir des conditions optimales pour les importations et les exportations suisses déjà pendant la crise des années trente (chapitre 3.1). Une collaboration bien rodée s'est installée dans le domaine de la politique économique extérieure entre les acteurs privés et publics. Elle a donné lieu à l'élaboration de solutions consensuelles qui donnaient la possibilité aux pouvoirs publics de s'ingérer dans les relations économiques de la Suisse avec l'étranger - tout particulièrement au niveau du commerce extérieur - en laissant cependant aux associations de droit privé le soin de mettre en ¦uvre concrètement cette politique. Le lien étroit entre les organisations économiques privées et les pouvoirs publics (Verbandsstaat) s'en est donc trouvé renforcé - jusqu'après la fin de la Seconde Guerre mondiale -, en ce sens qu'un «corporatisme libéral» a contribué à effacer les frontières entre les secteurs privé et public (chapitre 3.3). L'organisation de l'économie de guerre chargée de la répartition des ressources limitées en temps de guerre a aussi été construite sur ce modèle, puisque de nombreux représentants de l'économie ont dirigé les offices de l'économie de guerre nouvellement créés, qui dépendaient du Département fédéral de l'économie publique (chapitre 3.2).
Après le début de la guerre, l'Allemagne dont la stratégie de la blitzkrieg a été, dans un premier temps, couronnée de succès a essayé d'imposer un nouvel ordre économique en Europe. Elle a tenté par toute une série de projets de contrer la politique de blocus anglo-saxonne sur le plan économique. En Suisse, ils étaient en général considérés avec scepticisme ou étaient rejetés. Les pouvoirs publics et les associations professionnelles ont préféré trouver une approche pragmatique pour faire face aux nouvelles conditions (chapitre 4.1). La vision d'un «grand espace économique européen» unique sous la férule de l'Allemagne nazie s'est concrétisée avec le plus de succès dans la mise en ¦uvre du clearing multilatéral, auquel la Suisse a également participé. Les autorités suisses et les associations professionnelles réalisaient parfaitement que ce système de paiement contrôlé par Berlin était motivé par une volonté de domination politique. Les Alliés ont également développé des projets économiques pour l'après-guerre: ils propageaient l'idée d'un nouvel ordre économique basé sur la clause de la nation la plus favorisée, la suppression des obstacles douaniers et le dollar. La réunion à Bretton Woods, durant l'été 1944, de la conférence financière des Alliés sans la participation des neutres, n'a fait que renforcer la méfiance des autorités suisses et des représentants de l'économie à l'égard d'un ordre économique et financier mondial dominé par les États-Unis (chapitre 4.2). Dès 1943, les autorités helvétiques ont néanmoins limité leur attention aux projets d'après-guerre des Alliés.
Pendant la guerre, la Suisse a tenté de maintenir ses échanges économiques par des négociations bilatérales tous azimuts (chapitre 5). Lorsque la guerre a éclaté, les Alliés ont immédiatement imposé un blocus à l'encontre de l'Allemagne. La Confédération a réagi en soumettant les exportations et les importations au contrôle des pouvoirs publics. Peu de temps après la conclusion d'un accord de blocus avec les puissances occidentales (France et Grande-Bretagne) au printemps 1940, la défaite de la France a empêché cette dernière de participer à cette solution contractuelle (chapitre 5.1). À l'exception d'une minuscule trouée dans les environs du Lac Léman, la Suisse était à présent encerclée unilatéralement par les puissances de l'Axe. L'Allemagne mit en place un système de contre-blocus. Pour les entreprises suisses, les relations économiques extérieures étaient désormais entièrement politisées. Les ministères de l'économie de guerre de la Grande-Bretagne et des États-Unis notamment, ont mis en place un système de listes noires par lequel ils ont fait pression aussi sur les entreprises suisses pour les inciter à ne plus exporter de marchandises vers l'Axe. Les associations professionnelles et le Conseil fédéral ont toutefois rejeté ces ingérences, et en novembre 1943, le Conseil fédéral a interdit expressément aux entreprises suisses de signer de tels accords, nommés undertakings (chapitre 5.4).
Les négociations les plus importantes avec les représentants des ministères allemands ont été menées après la défaite de la France. Les deux accords d'août 1940 (chapitre 5.2) et de juillet 1941 (chapitre 5.3) ont été les bases d'une relation contractuelle qui a duré jusqu'à la fin de 1942. Dans le cadre de l'accord de clearing germano-suisse signé en 1940, le Conseil fédéral avait autorisé une limite de crédit de 150 millions de francs, qu'il a portée à 850 millions en 1941 et qui, malgré ce relèvement substantiel, a par la suite été dépassée par l'Allemagne. En acceptant de mettre des fonds publics à la disposition de l'Allemagne, les Suisses ont contribué à alimenter la machine de guerre allemande. Les négociateurs allemands parlaient d'une contribution de solidarité dans la guerre européenne contre le bolchevisme. Pressés par les milieux économiques et soutenus par les syndicats, les directeurs du Vorort (Homberger) et de la Division du commerce (Hotz), ont adopté une stratégie qui a permis à la Suisse d'être largement intégrée dans l'espace économique de l'Europe continentale dominé par les nazis. Le prix était déjà très élevé pour l'époque, mais outre les raisons liées à la politique étrangère, des motifs économiques ont aussi motivé le soutien apporté par les pouvoirs publics à l'industrie d'exportation: l'utilisation de toutes les capacités des entreprises devait permettre à l'économie suisse de rester compétitive après la fin de la guerre, quelle qu'en fut l'issue. A cette fin, il fallait aussi que les autorités civiles et militaires coopèrent avec efficacité. La démobilisation partielle, qui a fait passer le nombre d'hommes mobilisés de 450 000 à 150 000 entre le mois de juillet et l'automne 1940, et les négociations économiques ayant eu lieu durant la même période, qui ont conduit durant l'été à l'octroi du premier crédit de clearing au Reich, ont ouvert la voie à la «stratégie du Réduit». Les soldats ont ainsi pu reprendre leur travail dans le civil (chapitre 7.2.).
Cette intégration économique n'a pas seulement eu un coût financier. La Suisse a également subi une perte d'image auprès de l'autre camp belligérant, qui s'est accentuée au fur et à mesure que la guerre se prolongeait. Lorsque la France n'a plus fait partie du camp allié occidental, la Grande-Bretagne a tout d'abord lutté seule contre l'Allemagne. Mais étant donné que les États-Unis soutenaient la Grande-Bretagne sur le plan économique par l'intermédiaire des contrats lend-lease, les Britanniques ont pu se passer sans problème des livraisons de marchandises suisses. Après leur entrée en guerre aux côtés de la Grande-Bretagne le 8 décembre 1941, les États-Unis ont pris l'initiative dans la guerre économique menée à l'encontre des entreprises suisses. En 1943, les Alliés ont demandé aux pays neutres de soutenir le combat contre le national-socialisme. Les États-Unis ne voulaient plus livrer des denrées alimentaires à un pays comme la Suisse, dont la production était en grande partie destinée à l'économie de guerre allemande. Dès 1943, ils ont donc renforcé leur pression économique et diplomatique sur les autorités helvétiques pour qu'elles réduisent les exportations vers l'Allemagne et cessent d'octroyer de nouveaux crédits de clearing (chapitre 5.4). C'est cette pression exercée par les Alliés qui a finalement aidé les négociateurs suisses à se montrer plus fermes vis-à-vis des exigences posées par Berlin. L'accord économique avec l'Allemagne, arrivé à échéance à la fin de 1942, n'a pas été prorogé dans un premier temps et n'a été reconduit, par la suite, qu'à titre provisoire. Dès 1943, les autorités ont essayé de rééquilibrer leur politique, alors que les entreprises s'étaient déjà partiellement réorientées sur les livraisons d'après-guerre aux Alliés. Le fait que les négociateurs aient réussi, en dépit de très vives altercations, à éviter toute rupture avec les deux camps n'est pas à mettre sur le compte de l'influence de la Suisse et ne s'explique pas non plus par des motifs économiques: les documents analysés révèlent que la Suisse disposait d'un crédit politique considérable tant auprès du Département d'État à Washington qu'auprès du ministère des Affaires étrangères à Londres. Elle le devait notamment au fait qu'en sa qualité de pays neutre, elle assurait des services pour le compte des Alliés (rôle de puissance protectrice, traitement des prisonniers de guerres alliés, possibilités pour les services secrets). Les autorités de l'économie de guerre des Alliés, et, plus tard, aussi le Trésor américain, ont en revanche exigé une attitude inflexible à l'encontre de la Suisse: ils estimaient en effet que la coopération économique avec l'Allemagne dans le domaine du commerce de marchandises, de l'exportation d'électricité, du transit de marchandises et des transferts de capitaux contribuait à prolonger la guerre. Au moment où le différend entre les États-Unis et la Suisse était à son apogée, le problème du transfert d'avoirs allemands vers des pays neutres est devenu une question cruciale dans le contexte des «négociations de la délégation Currie» au début de 1945: cédant à la pression massive des Alliés, le Conseil fédéral a, le 16 février 1945, bloqué les avoirs allemands déposés en Suisse (chapitre 5.5). Au même moment, le chef de la délégation suisse (Stucki) - sans en référer au Conseil fédéral - a laissé échouer les négociations avec une délégation allemande qui étaient sensées aboutir à un nouvel accord économique. Encore insuffisantes pour aboutir à une normalisation des rapports entre la Suisse et les «futurs maîtres de l'Europe», ces deux mesures ont néanmoins ouvert la voie au dialogue. Le sentiment anti-américain des élites suisses de l'économie, de la politique et de la diplomatie, et la crainte que les Alliés, lors du passage de l'économie de guerre à l'économie de paix, essaient d'évincer la concurrence suisse, sont les principales raisons pour lesquelles la Suisse s'est longtemps montrée réticente à accepter les nouveaux rapports (de force).
L'étude révèle que, dans le domaine des biens stratégiques pour la guerre - une notion floue en temps de guerre - les autorités allemandes ont témoigné un intérêt croissant à l'industrie suisse (chapitre 6). Lorsque les succès de la blitzkrieg ont cessé avec l'échec de la campagne contre la Russie, l'Allemagne s'est vu contrainte d'importer toutes sortes de marchandises. Les pays occupés d'Europe occidentale ont fourni sur le plan quantitatif une contribution bien plus élevée au potentiel économique allemand que la Suisse. Mais l'Allemagne s'intéressait surtout au secteur financier de la Suisse, plus encore qu'à son industrie. En été 1941, le dollar américain avait en effet cessé d'être un moyen de paiement international, ce qui avait poussé les Allemands à reporter toute leur attention sur le franc suisse. C'est notamment par l'intermédiaire de la «quote-part en devises» («freie Devisenspitze») et par le biais de transactions sur l'or pillé, que le Troisième Reich s'est procuré des devises, qu'il utilisait sur des marchés tiers (Suède, Espagne, Portugal, Roumanie) pour acheter des matières premières et des prestations dont il avait un urgent besoin. Sur ce plan, la Suisse s'est avérée particulièrement utile pour l'économie de guerre allemande en raison de la souplesse de sa place financière et de la libre convertibilité de sa monnaie. Dans le domaine des marchandises, la Suisse a fourni à l'Allemagne des prestations importantes, mais non déterminantes, pour l'effort de guerre: il s'agissait de matières premières telles que de l'électricité ou de l'aluminium, et de produits finis comme des armes, des machines, des outils ou des montres. Ces produits étaient aussi fabriqués en Allemagne et dans les pays alliés ou occupés, si bien que la dépendance de l'Allemagne dans ce domaine était très relative. Dans le secteur de l'industrie horlogère - notamment au niveau de la production de détonateurs - et dans l'industrie des machines-outils, les livraisons suisses ont eu une influence considérable sur les programmes d'armement allemands, si bien qu'il faut conclure, dans ce domaine, à une dépendance importante de l'Allemagne à l'égard des exportations suisses. Quant au matériel de guerre proprement dit (armes et munitions), la Suisse en a exporté vers l'Allemagne essentiellement dans les années 1941 et 1942, puisque l'Allemagne a couvert ses besoins elle-même par la suite.
La manière dont la Confédération a géré ses relations économiques extérieures pendant la Seconde Guerre mondiale a été largement soutenue en Suisse. Au vu du transfert de compétences du Parlement au gouvernement et à l'administration qui avait eu lieu dans les années trente déjà, la ligne politique suivie n'a pas donné lieu à un réel débat. Des critiques isolées se sont néanmoins fait entendre, notamment après l'accord conclu avec l'Allemagne en été 1941. Les députés aux Chambres fédérales se sentaient parfois mal informés et critiquaient ouvertement la politique unilatérale, et de ce fait douteuse sur le plan de la neutralité, du Département fédéral de l'économie publique et du Conseil fédéral (chapitre 7.2). Vers la fin de la guerre, les critiques déjà rares à l'égard des relations économiques avec l'étranger ont cessé totalement, exception faite du mécontentement manifesté par la gauche quant à l'échec, selon elle, dans les relations diplomatiques et économiques avec l'Union soviétique (chapitre 7.3). Les grands groupes politiques, cependant, ont fondamentalement soutenu le Conseil fédéral et ont accepté les relations économiques intenses avec l'Allemagne et l'Italie. Face à la justification, invoquée par les autorités (plein emploi et utilisation de toutes les capacités de l'économie civile en prévision du (nouvel) ordre d'après-guerre, dont l'issue a été incertaine jusqu'en 1942), les esprits critiques de l'époque ont hésité à réclamer un changement de cap car la politique économique extérieure, qui était évaluée selon la création d'emplois, était largement couronnée de succès. L'alignement économique a justement évité à la Confédération de devoir faire de plus amples concessions sur le plan de la politique étrangère. Des conflits, bien que rares à cette époque, ont néanmoins eu lieu en ce qui concerne la délimitation de l'«économie» et de la «politique».
Pour conclure, relevons que les relations économiques avec l'étranger se sont déroulées dans un cadre très politisé durant la Seconde Guerre mondiale. La Suisse a cependant tout fait, et avec succès, pour présenter les relations économiques avec l'étranger sous un jour aussi apolitique que possible. Le Conseil fédéral a exigé des belligérants qu'ils respectent la neutralité dans le domaine économique autant que dans les domaines politique et militaire. Or cette conception théorique était quasiment irréalisable, notamment parce que l'État lui-même était devenu le financier de l'industrie d'exportation, qui était axée unilatéralement sur l'Allemagne. Les relations économiques de la Suisse avec l'étranger durant la Seconde Guerre mondiale ne peuvent donc pas être interprétées comme le résultat de sa neutralité. Elles étaient au contraire le fruit de négociations permanentes, la résultante des constellations d'intérêts et des rapports de force du moment, du bon vouloir de deux alliances belligérantes et de leurs stratégies à l'encontre d'un pays dont l'utilité était pour les uns économique et pour les autres politique, mais qui, aux yeux des deux, était en définitive insignifiant au regard des immenses conflits militaires, idéologiques et financiers qui se déroulaient ailleurs dans le monde.
Riassunto
Riassunto
Questa ricerca esamina la politica svizzera in materia di rapporti economici con l'estero durante gli anni '30 e '40 del XX secolo. L'alta densità delle relazioni fra l'economia nazionale svizzera e il Terzo Reich, fa sorgere, fra l'altro, la domanda se la Svizzera non abbia perseguito una politica economica esterna unilaterale a favore del belligerante nazionalsocialista. Si esamina perciò a livello nazionale il ruolo svolto da autorità, rappresentanti dell'economia, negoziatori, diplomatici e politici. A completamento della ricerca viene analizzata la prospettiva esterna integrandovi l'atteggiamento tenuto nei confronti della Svizzera dai più importanti rappresentanti dei governi e delle autorità estere durante il periodo del nazismo, privilegiando però gli anni di guerra fra il 1939 e il 1945.
La Svizzera, «piccola economia aperta», era per tradizione fortemente integrata nei mercati europei e mondiali. La mancanza di materie prime e le esigue dimensioni del mercato interno avevano favorito la disposizione per il commercio oltre i confini nazionali e per l'esportazione di capitale. Visto che la Svizzera importava più merci di quelle che esportava, di regola ne risultava un disavanzo della bilancia commerciale. Nella bilancia dei pagamenti questo disavanzo veniva colmato con le eccedenze attive provenienti dal settore dei servizi (assicurazioni, turismo) e con i redditi dei capitali investiti all'estero. Negli anni '30 quest' orientamento verso l'estero, importante per l'economia svizzera, subì forti contraccolpi a causa della crisi economica mondiale, ulteriormente aggravata da una crisi dei debiti a carico della Germania e dell'Europa orientale. Dopo il 1936, i mercati merci e finanze si erano appena ripresi discretamente, quando si acuirono le tensioni politiche: la campagna di Mussolini in Abissinia e la politica di potenza di Hitler nei confronti dell'Austria e della Cecoslovacchia minacciarono l'ordinamento di pace di Versailles. Per contrastare gli effetti della crisi lo Stato s'impegnò a sostenere gli interessi dell'economia d'esportazione svizzera: ma così facendo lo Stato, d'accordo con le associazioni economiche, diventò un importante attore nella politica commerciale estera cercando poi, in seguito alla crisi economica mondiale e più che mai dopo lo scoppio della seconda guerra mondiale, di influenzare attivamente i flussi commerciali e finanziari. Durante l'epoca del nazismo la politica commerciale estera si trasformò di conseguenza in uno strumento della politica estera e di sicurezza.
Dal punto di vista dell'economia il periodo fra il 1930 e il 1948, considerato dalla ricerca, fu eccezionale e di conseguenza un'analisi quantitativa delle relazioni economiche mondiali svizzere evidenzia che nel vortice della crisi economica mondiale, le possibilità d'esportazione della Svizzera si ridussero drasticamente durante la prima metà degli anni '30 (capitolo 2). Nel 1930 il contributo delle esportazioni al prodotto nazionale netto scese sotto il 20% e risalì al disopra solo nel 1949 (una flessione analoga la si riscontra anche nelle importazioni, vedi il grafico 2). Si tratta quindi di un periodo caratterizzato da condizioni di economia esterna permanentemente perturbate. Se durante gli anni '30 le cause di questo deterioramento andavano ancora attribuite alla domanda in calo, durante gli anni '40 gli effetti devastanti sulle relazioni economiche internazionali provenivano dai conflitti bellici in Europa. Le potenze dell'Asse e gli Alleati ingaggiarono un'intensa guerra economica che a sua volta coinvolse anche i paesi neutrali. Alla guerra economica degli Alleati (economic warfare) la Germania nazista reagì - in particolare dopo la campagna fallita contro l'Unione Sovietica - con la guerra totale. La guerra commerciale connessa ebbe quindi ampie ripercussioni anche sulle società negli Stati che cercarono di tenersi fuori dalla mischia.
Fra i diversi rami dell'industria esportatrice esistevano considerevoli differenze. Le conseguenze della crisi e della guerra furono particolarmente negative per l'industria tessile, mentre durante la guerra i prodotti d'esportazione delle industrie chimica, meccanica, degli orologi e degli strumenti incontrarono una forte domanda (Grafico 9). Negli anni fra il 1940 e il 1943 in questi rami regnò una vera e propria alta congiuntura. La concessione di crediti federali a Germania e Italia per un valore di 1,5 miliardi di franchi favorì, come mostra dettagliatamente lo studio della CIE sul movimento vincolato dei pagamenti (Clearing), la propensione degli imprenditori a compensare la perdita dei mercati di vendita in Gran Bretagna, Stati Uniti e Francia con esportazioni accresciute verso il Terzo Reich e l'Italia. Prima della guerra Germania e Italia assieme fornivano un abbondante 30% delle importazioni svizzere ed erano destinatari di un altrettanto abbondante 20% delle esportazioni. Negli anni 1941 e 1942 il 40% delle importazioni provenne da questi due paesi e addirittura più del 50% delle esportazioni vi finì (Grafici 14, 16, 23 e 24). Furono questi i due anni del massimo dispiegamento di potere del regime nazionalsocialista e in questi anni si accumularono anche i debiti in clearing tedeschi e italiani con la Svizzera. Dopo la svolta nell'andamento della guerra a Stalingrado e l'accresciuta pressione degli Alleati, autorità ed imprenditori si fecero, a partire dal 1943, più cauti e assieme tentarono di ridurre le forniture alla Germania. I neutrali europei (Svezia, Spagna, Portogallo e Turchia) acquistarono temporaneamente una certa importanza (ca. il 20% delle esportazioni fra il 1940 il 1944), ma esportazioni e importazioni incontrarono anche qui le restrizioni al commercio imposte dai belligeranti ( blocco alleato e controblocco tedesco, vedi i grafici 27, 28 e 31)
In seguito alla crisi economica, la Divisione del commercio incaricata delle questioni di economia esterna, assieme alla diplomazia e alla massima organizzazione dell'industria svizzera (Vorort), aveva già tentato di ottenere condizioni ottimali per l'importazione e l'esportazione conducendo negoziati interstatali (capitolo 3.1). Ne era nata una collaborazione ben collaudata fra operatori pubblici e privati in materia di politica svizzera d'economica esterna, che agendo d'intesa elaborarono soluzioni basate su di un ampio consenso. Soluzioni che lasciarono agli organi statali la possibilità d'intervenire nella politica economica esterna, sebbene prevalentemente nel commercio estero e, per contro affidarono in larga misura alle associazioni economiche di diritto privato la messa in atto concreta di tale politica. Di conseguenza lo stato associativo si consolidò - anche oltre la seconda guerra mondiale - in quanto un «corporativismo liberale» contribuì a cancellare i confini fra il settore privato e quello pubblico (capitolo 3.3). Anche l'organizzazione dell'economia di guerra incaricata della ripartizione delle scarse risorse fu creata seguendo questo modello; ponendo cioè numerosi rappresentanti dell'economia privata alla guida dei nuovi uffici dell'economia bellica che furono però sottoposti al Dipartimento dell'economia pubblica (capitolo 3.2).
Dopo lo scoppio della guerra e i successi ottenuti in un primo tempo con la sua guerra lampo, la Germania mirò alla creazione di un nuovo ordinamento economico in Europa. Per tentare di sottrarre la sua politica economica alle limitazioni della politica di blocco britannica, la Germania adottò una serie di strategie, di regola accolte in Svizzera con scetticismo o disapprovazione. Le autorità e le associazioni economiche cercarono piuttosto di concordare un approccio pragmatico alla nuova situazione (capitolo 4.1). La visione di uno «spazio economico europeo» unificato sotto la guida della Germania nazista si concretizzò tutt'al più nell'applicazione del clearing multilaterale al quale partecipò anche la Svizzera. Autorità e associazioni economiche svizzere erano consapevoli del fatto che questo regime dei pagamenti controllato da Berlino era motivato da una politica di potere. Anche gli Alleati svilupparono idee per un'economia del dopoguerra: propagarono un nuovo ordinamento dell'economia mondiale fondato sul principio della nazione più favorita, sull'abolizione dei dazi a livello mondiale e sulla valuta del dollaro. La conferenza finanziaria degli Alleati nell'estate del 1944 a Bretton Woods si svolse senza i neutrali, ciò che confermò le autorità e associazioni economiche svizzere nella loro attitudine negativa rispetto ad un ordinamento economico e finanziario mondiale dominato dagli Stati Uniti (capitolo 4.2). Ciononostante a partire dal 1943 le autorità s'interessarono seriamente solo ancora alle concezioni del dopoguerra avanzate dagli Alleati.
Durante gli anni di guerra si cercò di mantenere le relazioni economiche aprendo negoziati interstatali su tutti i fronti (capitolo 5). Siccome dopo lo scoppio della guerra gli Alleati imposero immediatamente un blocco alla Germania, le autorità svizzere reagirono introducendo il controllo statale delle esportazioni e importazioni. Poco dopo che si ebbe trovato un accordo sul blocco con le potenze occidentali Francia e Gran Bretagna nella primavera del 1940, la Francia venne a mancare quale partner contrattuale di questa soluzione (capitolo 5.1). Ad eccezione di un pertugio sul lago di Ginevra, la Svizzera si trovò ora accerchiata unicamente da potenze dell'Asse. Dal canto suo la Germania installò un sistema di controblocco. Per gli imprenditori svizzeri ciò significò la completa politicizzazione dei loro contatti commerciali. Furono in particolare i dicasteri dell'economia di guerra della Gran Bretagna e degli Stati Uniti a cercare, con la politica delle liste nere, di convincere le imprese svizzere a non fornire merci alle potenze del'Asse. Le associazioni economiche e il Consiglio federale respinsero tuttavia tali ingerenze e nel novembre del 1943 quest'ultimo proibì esplicitamente alle imprese svizzere di firmare tali accordi, cosiddetti Undertakings (capitolo 5.4).
Le trattative più importanti furono quelle condotte dai negoziatori svizzeri con rappresentati dei ministeri tedeschi dopo la sconfitta della Francia. I due accordi, rispettivamente dell'agosto 1940 (capitolo 5.2) e del luglio 1941 (capitolo 5.3), costruirono la base per una relazione ordinata che durò poi fino alla fine del 1942. Con l'accordo di clearing svizzero-tedesco del 1940 il Consiglio federale concesse un limite di credito di 150 milioni di franchi che nel 1941 aumentò a 850 milioni. (Più tardi la Germania mandò allo scoperto anche questo credito aumentato.) Mettendo a disposizione della Germania risorse finanziarie dello Stato la Svizzera versò il suo contributo alla macchina bellica tedesca. I negoziatori tedeschi parlarono di un contributo di solidarietà alla guerra europea contro il bolscevismo. Sotto l'assedio degli ambienti economici e con il sostegno dei sindacati, si impose una strategia di ampia integrazione nell'Europa continentale dominata dai nazionalsocialisti, strategia seguita dai direttori del Vorort (Homberger) e della Divisione del commercio (Hotz). Il prezzo fu molto alto, anche tenendo conto della situazione di allora. Accanto agli argomenti di politica estera vi furono tuttavia anche ragioni di economia politica a favore di un sostegno statale dell'industria d'esportazione: l'utilizzo delle capacità produttive doveva servire a mantenere la concorrenzialità dell'economia svizzera per il «dopoguerra», indipendentemente dal suo futuro ordinamento. A questo scopo fu necessaria anche una concertazione operativa fra autorità civili e militari. La smobilitazione parziale da 450 000 a 150 000 uomini da luglio all'autunno nel 1940 e i contemporanei negoziati commerciali che portarono alla concessione del primo credito di clearing al Terzo Reich, appianarono la via alla «strategia del ridotto». I soldati poterono ritornare ai loro posti di lavoro (capitolo 7.2.)
Accanto al prezzo finanziario per l'integrazione economica, la Svizzera dovette accettare una perdita d'immagine presso gli altri belligeranti, perdita che si aggravò più la guerra durò. Dopo l'uscita della Francia dall'alleanza occidentale la Gran Bretagna si trovò in un primo tempo da sola a lottare contro la Germania. Ma grazie all'appoggio economico fornito dagli Stati Uniti con i contratti Lend-Lease, i britannici poterono sopportare la perdita delle forniture svizzere senza problemi. Dopo che gli Stati Uniti furono entrati in guerra a fianco della Gran Bretagna l'8 dicembre 1941 e che ebbero assunto anche la guida della guerra economica contro le imprese svizzere, gli Alleati chiesero ai neutrali, a partire dal 1943, di appoggiare la lotta antinazista. Gli Stati Uniti non erano più disposti a fornire generi alimentari ad un paese come la Svizzera che produceva prevalentemente per l'economia bellica tedesca. Dal 1943 aumentò quindi la pressione economico-diplomatica sulle autorità svizzere, chiamate a ridurre le esportazioni verso la Germania e a non concedere ulteriori crediti di clearing (capitolo 5.4). La pressione degli Alleati in particolare aiutò insomma i negoziatori svizzeri a contrastare le richieste tedesche. Dapprima non venne prolungato l'accordo economico con la Germania, scaduto alla fine del 1942, più tardi si ricorse unicamente a accordi transitori a breve termine. Dal 1943 le autorità tentarono di ritornare ad una politica equilibrata; anche le imprese si erano in parte già nuovamente orientate verso le forniture del dopoguerra agli Alleati. Se durante queste virate i negoziatori riuscirono, malgrado le talvolta dure battaglie retoriche, a non provocare la rottura né con l'una né con l'altra parte, le ragioni che permisero alla Svizzera di avere i piedi in tutte le scarpe si trovarono spesso al di fuori delle sue possibilità d'influenza, addirittura al di fuori della sfera economica. I documenti esaminati mostrano che la Svizzera in linea di massima godette di un considerevole credito politico nei ministeri degli affari esteri statunitense e britannico, precisamente anche per la sua qualità di Stato neutrale che le permise di assumere nei paesi dell'Asse servizi a favore degli Alleati (funzioni di potenza protettrice, assistenza ai prigionieri di guerra, piattaforma per i servizi segreti). Per contro i dicasteri dell'economia di guerra e più tardi anche il ministero delle finanze americano presero partito a favore di un trattamento intransigente della Svizzera: dal loro punto di vista la cooperazione economica con la Germania, nei settori dello scambio di merci, esportazioni di elettricità, transito di merci e spostamenti di beni, aveva l'effetto di prolungare la guerra. All'apice della contesa fra gli Stati Uniti e la Svizzera, in occasione dei «negoziati Currie» all'inizio del 1945, il problema degli spostamenti di beni tedeschi verso paesi esteri neutrali assurse a questione essenziale: sotto la massiccia pressione degli Alleati il Consiglio federale bloccò il 16 febbraio 1945 gli averi tedeschi in Svizzera (capitolo 5.5). Contemporaneamente e senza consultare il Consiglio federale, il negoziatore capo Walter Stucki fece saltare i negoziati con una delegazione negoziale tedesca per un rinnovato accordo economico. Le due misure appianarono la via alla distensione - ma non ancora normalizzazione - nelle relazioni della Svizzera con i «potenti di domani». Un atteggiamento antiamericano delle élites economiche, politiche e diplomatiche elvetiche come anche i timori che gli Alleati approfittassero della conversione della produzione di guerra in una di pace per tentare di allontanare la concorrenza svizzera dai mercati, furono le principali ragioni per cui la Svizzera ebbe a lungo difficoltà ad accettare i nuovi rapporti di forza.
La ricerca ha dimostrato che nel settore dei beni rilevanti per lo sforzo bellico - un concetto elastico in tempi di guerra. - le autorità tedesche prestarono un interesse crescente all'industria svizzera (capitolo 6). Quando con il fallimento della guerra d'aggressione contro l'Unione Sovietica vennero meno i successi della guerra lampo, la Germania diventò urgentemente dipendente da importazioni di merci di ogni genere. Furono soprattutto i paesi dell'Europa occidentale occupati a fornire quantitativamente un ben più grande contributo al potenziale economico tedesco che la Svizzera. Il motivo primario dell'interesse per la Svizzera non fu tanto il settore industriale quanto quello finanziario. Infatti nell'estate del 1941 venne meno il dollaro americano come mezzo di pagamento accettato internazionalmente e di conseguenza l'attenzione tedesca si concentrò sul franco svizzero. Fu soprattutto con lo strumento del «libero surplus-divise» e con transazioni in oro rubato, che Il Terzo Reich si rifornì di divise che era poi obbligato a spendere su mercati terzi (Svezia, Spagna, Portogallo, Romania) per acquisti di materie prime e servizi di cui aveva urgentemente bisogno. In questo settore la Svizzera, con la sua flessibile piazza finanziaria e la sua valuta convertibile internazionalmente, fu particolarmente utile all'economia bellica tedesca. Accanto a ciò la Svizzera mise a disposizione prodotti rilevanti, ma difficilmente decisivi, per la guerra nel settore delle merci: materie prime come elettricità o alluminio e prodotti finiti come armi, macchine, attrezzi o orologi. Questi prodotti venivano fabbricati anche in Germania o nei paesi alleati e occupati, la dipendenza tedesca dalla Svizzera era quindi solo relativa. Nel settore dell'industria orologiera - in particolare per quanto riguarda la produzione di spolette - e in quello delle macchine utensili, le forniture svizzere potevano invece influenzare sensibilmente i programmi di riarmo tedeschi ed è quindi lecito qui parlare di una forte dipendenza. Materiale bellico in senso stretto (armi e munizioni) arrivò in Germania dalla Svizzera soprattutto negli anni 1941 e 1942, dopodiché la Germania fu in grado di coprire la propria domanda.
Sul fronte interno, la politica di economia esterna praticata dalla Svizzera durante la seconda guerra mondiale, trovò un ampio consenso. In seguito al trasferimento di competenze dal parlamento al governo e all'amministrazione, realizzato già negli anni '30, non vi fu praticamente nessun dibattito pubblico sull'indirizzo politico scelto. Ma non mancarono le voci critiche, anche se isolate, specialmente dopo l'accordo dell'estate 1941 con la Germania. E di tanto in tanto anche i parlamentari si ritennero malinformati o criticarono apertamente l'indirizzo politico del Dipartimento dell'economia pubblica e del Consiglio federale; indirizzo unilaterale e quindi problematico dal punto di vista della neutralità. Verso la fine della guerra per contro, ammutolirono completamente anche le già rare voci critiche nei confronti della politica economica esterna, mentre trovò espressione il malumore della sinistra per quella che considerava una politica estera e di economia estera sbagliata nei confronti dell'Unione Sovietica. In linea di massima si può però affermare che i grandi raggruppamenti politici si schierarono con il Consiglio federale e accettarono le intense relazioni economiche con la Germania e l'Italia. Posti di fronte al fatto che le autorità dichiararono la piena occupazione e la forte utilizzazione dell'economia civile realizzazioni a beneficio di un dopoguerra, fino alla fine del 1942 ancora indefinito, i critici contemporanei ebbero gran pena a volere cambiare l'indirizzo politico del paese; tanto più che la politica economica esterna, se misurata in termini occupazionali, si presentava prevalentemente come una storia di successi. L'adattamento economico preservò la politica estera proprio dal fare ulteriori concessioni. Nella scarsa discussione contemporanea, la questione dove finisse l'«economico» e dove iniziasse il «politico» venne malgrado tutto giudicata in maniera controversa.
Concludendo possiamo constatare che durante la seconda guerra mondiale le relazioni economiche con l'estero si svolsero in un quadro fortemente politicizzato. La concezione svizzera fece però di tutto, e con successo, per presentare queste relazioni di economia esterna sotto una veste spoliticizzata al massimo. Il Consiglio federale esigette dai belligeranti il rispetto della neutralità tanto nella sfera economica quanto in quelle militare e politica. Nell'operato concreto tuttavia questa concezione teorica risultò difficilmente praticabile, proprio perché lo Stato stesso diventò il finanziatore di un'industria delle esportazioni orientata unilateralmente verso la Germania. Non si può quindi concepire la storia delle relazioni economiche estere della Svizzera durante la seconda guerra mondiale come una storia della neutralità, bensì come un complesso movimento di «dare e ricevere»: movimento caratterizzato in ogni fase da specifici interessi di parte, dalle mutevoli costellazioni di potere di due alleanze belligeranti e dalle loro strategie nei confronti di un paese economicamente utile per gli uni e politicamente per gli altri, ma da ambedue le prospettive troppo insignificante dinanzi all'immenso conflitto militare, ideologico e finanziario, in corso in altre parti del mondo.
Summary
Summary
This study examines Swiss foreign trade policy in the 1930s and 1940s. One question raised by the close economic links between Switzerland and the Third Reich is whether the foreign trade policy pursued by Switzerland was biased in favour of the National Socialist regime. The study therefore focuses on the role of the Swiss authorities, business representatives, negotiators, diplomats and politicians. It also presents the foreign perspective by analysing the position adopted towards Switzerland by key representatives of foreign governments and organisations during the National Socialist era, and in particular during the war years from 1939 to 1945.
Traditionally, Switzerland's «small open economy» had always been strongly integrated into the European and international markets. Its lack of raw materials and small domestic market encouraged Switzerland to participate in cross-border trade and export capital. As it imported more goods than it exported, Switzerland generally had a trade deficit. This was offset in its balance of payments by a surplus in the services sector (insurance, tourism) and revenue from investments abroad. Its strong focus on external markets meant that the Swiss economy suffered severe setbacks as a result of the Depression in the 1930s and this situation was exacerbated by the debt crisis faced by Germany and Eastern Europe. In 1936, trade and financial markets had barely started to recover when political tensions increased: Mussolini's Abyssinian campaign and Hitler's policies towards Austria and Czechoslovakia threatened the peace order established by the Treaty of Versailles. In response to the crisis, the Government took steps to protect the interests of the Swiss export sector. By identifying itself with the interests of the business community, the state thus became a key foreign trade policy actor, actively seeking to influence trade and finance flows in the aftermath of the Depression and, in particular, after the outbreak of the Second World War. Trade policy thus became an instrument of foreign and security policy during the National Socialist period.
A quantitative analysis of Switzerland's international trade illustrates just how exceptional this period - 1930-1948 - was from an economic point of view. Swiss export markets had shrunk in the first half of the 1930s as a result of the Depression (chapter 2). In 1930, exports as a proportion of Swiss net domestic product dropped below 20% for the first time and did not recover to levels above 20% until 1949 (with imports showing a similar trend, cf. figure 2). It was thus a period of continual upheaval and disruption in trade relations. In the 1930s, this was caused by the collapse in demand; in the 1940s, on the other hand, the key factor affecting Switzerland's international economic relations was the war in Europe. The Axis powers and the Allies were engaged in a bitter economic war which ultimately extended to the neutral countries as well. National Socialist Germany responded to the Allies' economic warfare with total war - particularly after the failed invasion of the Soviet Union. The trade war therefore also had a far-reaching impact on society in the states which tried to stay out of the war.
There were considerable differences between the various export industries. Depression and war hit the textile industry particularly hard, whereas foreign demand for products manufactured by the chemical, mechanical engineering, watchmaking and precision instruments industries held up very well (cf. figure 9). Indeed, these industries experienced a real boom from 1940 to 1943. As the ICE's detailed study of payments under the clearing agreements shows, federal loans of around CHF 1.5 billion to Germany and Italy fostered the business community's willingness to offset the loss of the British, US and French markets by increasing exports to the Third Reich and Italy. Before the war, Germany and Italy together accounted for a good 30% of Switzerland's imports and a good 20% of its exports. In 1941 and 1942, imports from these countries had risen to 40% and exports to more than 50% (figures 14, 16, 23 and 24). In these two years, National Socialist power was at its peak and German and Italian debts with Switzerland under the clearing system increased rapidly during this period. After the tide of war turned at Stalingrad and pressure from the Allies increased, the Swiss authorities and companies became more cautious from 1943 onwards and worked together to try to cut exports to Germany. For a short period, the neutral European states (Sweden, Spain, Portugal and Turkey) acquired some significance as Switzerland's trading partners (accounting for around 20% of exports between 1940 and 1944), although these exports and imports were also affected by the trade restrictions imposed by the warring states (Allied blockade and German counter blockade, cf. figures 27, 28 and 31).
Soon after the Depression, the Trade Division, which was responsible for export issues, worked together with diplomats and the Swiss Federation of Commerce and Industry (Vorort) in an attempt to negotiate optimum import and export conditions (chapter 3.1). As a result, a good working relationship developed between public and private actors in the field of Swiss foreign trade policy, enabling broad consensus-based solutions to be identified. This meant that the authorities could intervene in foreign economic relations, especially foreign trade, but that the private-sector business federations were responsible for the practical implementation of policy. «Liberal corporatism» thus became entrenched, continuing even after the end of the war and blurring the lines between the private and state sectors (chapter 3.3). The organisation of the war economy, which was set up to reallocate scarce resources during wartime, was also based on this model, with numerous representatives of the business community being put in charge of the newly created Offices of War Economy which reported to the Department of Economic Affairs (chapter 3.2).
After the outbreak of war, Germany - riding on the wave of its successful blitzkrieg strategy - sought to reorganise Europe's economic system. It developed a number of strategies to break Britain's economic blockade. As a rule, these plans met with scepticism or rejection in Switzerland. Instead, the authorities and business federations adopted a pragmatic approach and attempted to come into line with the new conditions (chapter 4.1). The vision of a single «European economic area» under the leadership of National Socialist Germany found its most tangible expression in the multilateral clearing system in which Switzerland also participated. The Swiss authorities and business federations were aware that this Berlin-controlled payments system was driven by power politics. The Allies also developed strategies for the post-war economy, lobbying hard for a new international trade system based on the «most-favoured-nation» principle, international dismantling of tariffs, and the recognition of the US dollar as the international reserve currency. The neutral states were not invited to participate in the financial conference held by the Allies at Bretton Woods in the summer of 1944. This reaffirmed the Swiss authorities' and business federations' critical attitude toward a new international economic and financial system dominated by the USA (chapter 4.2). Nonetheless, from 1943 onwards, the only strategies for the post-war economy taken seriously by the Swiss authorities were th ose devised by the Allies.
During the war years, the authorities tried to maintain Switzerland's economic links by conducting bilateral negotiations with all sides (chapter 5). The Swiss authorities responded to the Allies' blockade of Germany, which was immediately imposed after the outbreak of war, by introducing official monitoring of exports and imports. In 1940, shortly after Switzerland reached agreement with France and Britain on implementing the blockade, France fell, and thus ceased to be a party to this solution (chapter 5.1). Except for a tiny area on Lake Geneva, Switzerland was now entirely surrounded by Axis powers. Germany then introduced a counter blockade; as a result, all the Swiss companies' trade contacts acquired a political dimension. In particular, the War Ministries in Great Britain and the United States tried to halt the supply of goods to the Axis powers by threatening to blacklist the Swiss companies involved. The business federations and the Federal Council rejected this intervention, however, and in November 1943 expressly forbade Swiss companies from signing these agreements, known as «undertakings» (chapter 5.4).
After the fall of France, the most important negotiations were those undertaken between Swiss negotiators and representatives of the German ministries. The two agreements signed in August 1940 (chapter 5.2) and July 1941 (chapter 5.3) were the building blocks which regulated relations until the end of 1942. In 1940, the Federal Council granted a credit limit of CHF 150 million under the Swiss-German clearing agreement, which it increased to CHF 850 million in 1941. (Germany subsequently exceeded even this higher limit.) With its willingness to grant Germany loans from public funds, Switzerland helped to bankroll the German war effort. The German negotiators described this as a «solidarity contribution» to the European war against Bolshevism. Under pressure from the business community and supported by the trade unions, the directors of Vorort (Homberger) and the Trade Division (Hotz) devised a strategy based on Switzerland's comprehensive integration with National Socialist-dominated continental Europe. Even under the circumstances at the time, the price of such a move was very high; however, there were economic as well as foreign policy reasons for the state to shore up exports: utilising industrial capacity to the full would ensure that Swiss industry remained competitive in the «post-war era» whichever system was in place. However, this was only possible if cooperation between the civil and military authorities functioned properly. Partial demobilisation, which reduced the number of men on active duty from 450 000 to 150 000 between July and autumn of 1940, in conjunction with the economic negotiations which culminated in the first clearing loan for the German Reich in summer, paved the way for the «reduit» strategy. The soldiers were thus able to return to their civilian jobs (chapter 7.2).
In addition to the financial cost of economic integration, this step damaged Switzerland's reputation among the Allies, which steadily worsened as the war continued. After the fall of France, Great Britain initially continued the war against Germany on its own. However, because the USA was supporting Britain economically through the lend-lease agreements, the loss of Swiss exports did not pose a problem for the British. The USA entered the war on the side of Great Britain on 8 December 1941 and also assumed leadership of the economic war against Swiss companies. From 1943, the Allies called upon the neutral countries to support the war against Nazism. The USA was no longer prepared to supply food to countries like Switzerland which produced largely for the German war effort. From 1943, the Swiss authorities thus came under increasing economic and diplomatic pressure to reduce exports to Germany and desist from granting any further clearing loans (chapter 5.4). Allied pressure in particular helped Swiss negotiators to resist German demands. The economic agreement between Switzerland and Germany expired at the end of 1942 and was not renewed at first; it was later extended, but only as a stopgap measure. From 1943 onwards, the Swiss authorities tried to revert to a more even-handed trade policy, while in the private sector, some companies were already preparing to trade with the Allies again after the war. The negotiators managed to avoid a breakdown in relations with either side, despite sharp verbal confrontations, but the success of this twin-pronged strategy was due to factors often beyond Switzerland's control and which were not primarily economic in nature. The records show that the foreign ministries in Washington and London held Switzerland in high political regard because as a neutral state it was of use to the Allies (acting as a protecting power, providing care for prisoners of war, place for secret service activities). By contrast, the Allied authorities in charge of the wartime economy, and later the US Treasury Department, favoured an uncompromising approach towards Switzerland: from their point of view, Switzerland's economic cooperation with Germany - the trade in goods, electricity exports, transit of goods through Swiss territory, and asset transfers - had prolonged the war. At the height of the conflict between the USA and Switzerland, however, it was the transfer of German assets to neutral countries abroad which emerged as the key issue at the Currie negotiations in early 1945: under massive pressure from the Allies, the Federal Council froze German assets in Switzerland on 16 February 1945 (chapter 5.5). At the same time - and without consulting the Federal Council - Walter Stucki, Switzerland's chief negotiator, broke off negotiations with a German delegation on a new economic agreement. These two measures paved the way for greater understanding - though not normalisation - in Switzerland's relations with the future powers. Anti-American feeling among the Swiss business, political and diplomatic elites and fears that in the transition from a wartime to a peacetime economy, the Allies would attempt to squeeze out Swiss competition were the main reasons why Switzerland found it difficult to accept the new (power) relations for so long.
The study shows that with regard to products important for the war effort - an elastic concept in times of war - the German authorities showed a growing interest in Swiss industry (chapter 6). Once the success of the blitzkrieg had faded after the failure of the attack on the Soviet Union, Germany became heavily dependent on the import of all types of goods. The occupied West European countries, in quantitative terms, made a far greater contribution to the German war economy than Switzerland. However, Germany was primarily interested in Switzerland not for its industry but for its financial potential. In the summer of 1941 the US dollar had ceased to function as an international means of payment. As a result, Germany's attention focussed on the Swiss franc. The «free currency surplus» («freie Devisenspitze») and looted gold were the main sources of foreign exchange for the Third Reich, which it needed to buy vital raw materials and services in third-country markets (Sweden, Spain, Portugal and Romania). In this respect, Switzerland, as a flexible financial centre with an internationally convertible currency, was particularly useful for the German war economy. Switzerland also produced some goods which were important, though not crucial, for Germany's war effort: raw materials such as electricity and aluminium, and finished products such as weapons, machinery, machine tools, and products from the watchmaking industry. As these goods were also manufactured in Germany and the allied or occupied countries, Germany's dependence on Switzerland in this area was limited. Supplies of products from Switzerland's watchmaking industry - especially fuses - and machine tools played a far more crucial role in German arms production, so that it is safe to assume that Germany was far more dependent on Switzerland for these goods. Most of Switzerland's exports to Germany of war material in the narrow sense (arms and ammunition) took place in 1941 and 1942; after that, Germany was able to cover its own needs.
Swiss foreign trade policy during the Second World War enjoyed broad support at domestic level. As responsibility in this field had already shifted from Parliament to the Government and administration in the 1930s, there was little debate in Switzerland on the country's wartime trade policies. Nonetheless, a few critical voices were heard, especially after the agreement with Germany in the summer of 1941. Members of the Swiss Parliament also complained occasionally that they were poorly informed, or openly criticised the biased policy course - highly questionable in terms of Switzerland's neutrality - adopted by the Department of Economic Affairs and the Federal Council (chapter 7.2). Towards the end of the war, however, the rare criticism of Switzerland's foreign trade policy died down completely. Instead, the Left voiced its discontent with what it saw as inappropriate trade and foreign policies towards the Soviet Union (chapter 7.3). In essence, however, the major political parties supported the Federal Council and accepted Switzerland's close economic relations with Germany and Italy. Measured by employment criteria, the Government's trade policy was generally successful. This made it very difficult for contemporaries to criticise the authorities' arguments in favour of full employment and the utilisation of all available capacity in the civilian economy in preparation for a post-war economic system whose form was undecided until the end of 1942. The economic adjustments spared the Government from having to make further political concessions. Nevertheless, even in the muted political debate at the time, the distinction between «economic» and «political» was controversial.
We conclude that trade relations during the Second World War were highly politicised. However, Switzerland's reliance on a strategy which aimed to present its trade relations as being as non-political as possible proved successful. The Federal Council demanded that the belligerents respect not only its political and military neutrality, but also its economic neutrality. In reality, however, it was virtually impossible to enforce this theoretical approach because the state itself was actively financing Switzerland's export industry, which was biased towards Germany. The history of Switzerland's trade relations during the Second World War therefore cannot be viewed primarily as a history of neutrality. Instead, it is a complex process of «give and take» which was shaped by specific interests and shifting power relations in each phase of the struggle between two warring alliances and their strategies towards Switzerland - a country which was economically useful for one side and politically for the other, yet which both sides regarded as insignificant compared with the monumental military, ideological and financial conflict taking place elsewhere in the world.