Clearing
Der Zahlungsverkehr der Schweiz mit den Achsenmächten
Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg – Commission Indépendante d'Experts Suisse – Seconde Guerre Mondiale, Band 3
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ISBN 978-3-0340-0603-3
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ISBN 978-3-0340-5603-8
CHF 10.00 / EUR 10.00
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Seit der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre war der internationale Zahlungsverkehr staatlichen Regulierungen unterworfen. Diese prägten auch die schweizerischen Handels- und Finanzbeziehungen mit Deutschland und Italien in hohem Masse. Die vorliegende Studie untersucht die Entstehung und Durchführung des bilateralen Verrechnungssystems (Clearing) und zeigt, wie die Achsenmächte den Zahlungsverkehr mit der Schweiz für ihre Kriegführung instrumentalisierten. Vor allem Deutschland kaufte mit Hilfe von Clearingkrediten, welche die Schweizer Regierung in den Wirtschaftsverhandlungen gewährte, grosse Mengen Rüstungsgüter und beschaffte sich über besondere Bestimmungen im Zahlungsverkehr die international verwendbaren Schweizer Franken.
Zusammenfassung
Die Studie thematisiert den schweizerischen Zahlungsverkehr mit Deutschland und Italien vor und während des Zweiten Weltkrieges. Die gegenseitigen Zahlungen für die wirtschaftlichen Transaktionen (Warenhandel, Dienstleistungen, Vermögenswerte) erfolgten grösstenteils über ein staatlich reguliertes Verrechnungsverfahren (Clearing). Im Zentrum der Untersuchung steht deshalb die Frage nach Entstehung und Organisation dieses komplexen Zahlungssystems sowie nach dessen Bedeutung für die Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Schweiz und den Achsenmächten in den Kriegsjahren. Hierbei interessieren vor allem die von der Schweizer Regierung gewährten Clearingkredite und die ausserhalb des Verrechnungsverkehrs mit Devisen abgewickelten Geschäfte.
Die in Staatsverträgen (Clearingabkommen) festgelegten Vorschriften im Zahlungsverkehr bildeten sowohl in den Vorkriegs- als auch in den Kriegsjahren die Grundlage für die schweizerischen Wirtschaftsbeziehungen mit den Achsenmächten. Die Weltwirtschaftskrise hatte zu Beginn der 1930er Jahre in den mittel- und osteuropäischen Staaten zu einer dramatischen Verknappung der Gold- und Devisenreserven geführt. Die Regierungen Deutschlands und Italiens griffen zu rigorosen Zahlungs- und Handelsbeschränkungen, die auch mit der Schweiz zu einer starken Beeinträchtigung der Aussenwirtschaftsbeziehungen führten. Zum Schutz der Exportindustrie und des Tourismus schloss die Schweizer Regierung 1934 mit Deutschland und 1935 mit Italien Clearingabkommen, welche den bilateralen Wirtschaftsverkehr nahezu ohne Austausch von effektiven Devisen sicherstellten (Kapitel 1.2 und 2.1). Die meisten Zahlungen aus dem Waren- und Dienstleistungsverkehr sowie die Kapitalerträge wurden in das neue Verrechnungssystem einbezogen, der Kapital- und der Versicherungsverkehr hingegen konnten weiterhin ausserhalb des Clearings (mit freien Devisen) abgewickelt werden. In den Kriegsjahren erfolgten die deutschen Zahlungen an die Schweiz zu rund 80% über das Clearing; die restlichen Verpflichtungen musste NS-Deutschland aus seinen spärlichen Beständen an Devisen bezahlen, welche insbesondere über die Goldverkäufe in der Schweiz beschafft wurden (Tabelle 25).
Innerhalb der Schweizer Wirtschaft entbrannte nach Einführung des Clearingverkehrs ein Kampf um die aus dem Ausland eingehenden Zahlungen. Industrieunternehmen, Banken, Versicherungen und Privatpersonen konkurrierten in der Wirtschaftskrise der 1930er Jahre um möglichst grosse Anteile an den beschränkten Clearingmitteln, wobei die Exportindustrie von den Schweizer Behörden aus beschäftigungspolitischen Überlegungen bevorzugt wurde. Andere Gruppierungen wie die Kapitalgläubiger (insbesondere die Kleinanleger) mussten Verluste hinnehmen. Während NS-Deutschland immer neue Transferverbote im Finanzbereich durchsetzte und somit die schweizerischen Gläubiger auf die Hälfte ihrer ursprünglichen Ansprüche (Zinsen, Dividenden) verzichten mussten, fielen die Regelungen mit Italien relativ günstig aus (Kapitel 4). Auch die Schweizer Regierung erliess Zahlungsverbote, insbesondere gegen die in der Schweiz lebenden Ausländer und in den Kriegsjahren gegen die in den deutsch besetzten Staaten wohnhaften Personen (Zahlungs- und Vermögenssperren). Das Clearingsystem führte in der Schweiz zu einer intensiven Zusammenarbeit zwischen Privatwirtschaft und Staat, einer Stärkung der Wirtschaftsverbände und einer Bürokratisierung der Aussenwirtschaft. Die komplexe und kaum überschaubare Fülle an Bestimmungen brachte ein Spezialistentum in Wirtschaft und Verwaltung hervor, das der demokratischen Kontrolle weitgehend entzogen war. Weite Teile der Clearingabkommen wurden in der Schweiz nicht publiziert, was in rechtsstaatlicher Hinsicht problematisch war (Kapitel 2.2).
In den Kriegsjahren 1940 bis 1944 stellte sich eine Verbesserung der Zahlungssituation für die meisten Wirtschaftsgruppen ein: Die höheren Exportaufträge aus den Achsenstaaten und die steigenden Umsätze von in Deutschland tätigen Firmen liessen die Zahlungen an die Schweiz stark ansteigen. Während die Transfers von Erträgen aus Investitionen in Deutschland weiterhin beschränkt blieben und die Tourismusbranche Einbussen erlitt, wuchsen die Clearingauszahlungen für Exporte von Waren und Dienstleistungen (Lizenzgebühren, Honorare, Frachten) im Vergleich zu den Vorkriegsjahren um das Dreifache (Tabelle 8). Diese für die Exportwirtschaft günstige Situation wurde erst durch die staatlichen Clearingkredite ermöglicht, welche die Schweizer Regierung den Achsenmächten aufgrund der Machtkonstellation nach Sommer 1940 gewährte. Mithilfe dieser bedeutenden Staatskredite (rund 1,3 Mrd. Franken) konnten die Schweizer Unternehmen ohne Zahlungsrisiko exportieren. Gleichzeitig dienten die Clearingkredite der Kriegsfinanzierung der Achsenmächte, welche schweizerische Rüstungsgüter kaufen konnten, ohne dafür unmittelbar eine Gegenleistung erbringen zu müssen. Wie gegenüber allen in ihrem Einflussbereich liegenden europäischen Staaten instrumentalisierten die Achsenmächte ihre Clearingabkommen auch mit der Schweiz für ihre Macht- und Rüstungspolitik: Die Kredite im laufenden Zahlungsverkehr schufen die Voraussetzung, dass die Achsenmächte ihre enormen Importbedürfnisse für die Rüstung ohne Devisenverlust und über eine gezielte Verschuldung im Ausland finanzieren konnten. Ohne Clearingkredite wären die in der Schweiz nach 1940 massiv erhöhten Rüstungskäufe nicht durchführbar gewesen. Für die Achsenmächte bildete deshalb die Kreditgewährung die wichtigste Forderung in den Wirtschaftsverhandlungen mit der Schweiz (Kapitel 3).
Die ersten Vorschüsse sprach der Bundesrat im Sommer 1940 unter dem Eindruck der militärischen Einkreisung der Schweiz (150 Mio. Franken für Deutschland und 75 Mio. für Italien). Der zinslose Clearingkredit an NS-Deutschland wurde ein Jahr später auf 850 Millionen Franken und nach 1943 durch zusätzliche Bundesvorschüsse von 271 Mio. Franken (Wartefrist-, Kohlen- und Nachtragskredite) erhöht, weil Deutschland den Clearingkredit vertragswidrig überzogen hatte (Tabelle 18). Diese insgesamt 1,121 Milliarden Franken entsprachen rund 10% der gesamten Bundesausgaben in den Kriegsjahren oder ungefähr 2% der gesamten deutschen, im Zahlungsverkehr gegenüber dem Ausland entstandenen Verschuldung. Dem deutschen Achsenpartner Italien räumte der Bundesrat Kredite im Wert von 390 Mio. Franken ein (Clearing-, Banken- und Bahntransportkredit). Den Clearingvorschuss von 215 Mio. Franken konnte das faschistische Italien bis Herbst 1943 nur rund zur Hälfte für seine Kriegsmaterialkäufe in der Schweiz in Anspruch nehmen.
Die gesamten Clearingkredite wurden von der deutschen Wehrmacht und der italienischen Armee für Käufe von Schweizer Maschinen, Landwirtschaftsprodukten und vor allem Kriegsmaterial verwendet, so dass diese von der Schweizer Regierung gewährten Kredite im Widerspruch zum Neutralitätsrecht standen. Insgesamt ist diese staatliche Kreditierung als finanzieller «Tribut» an die Achsenstaaten zu werten, welche die Schweiz bis 1944 mittels der Gegenblockade aussenwirtschaftlich kontrollierten. Die Kreditabkommen 1940 und 1941 untermauerten die schweizerische Bereitschaft zur wirtschaftlichen Kooperation, welche gleichzeitig positive aussenpolitische Effekte erzeugen sollte. Ausserdem liess sich mithilfe der Kredite die Versorgung der Schweiz mit essentiellen Rohstofflieferungen in den Wirtschaftsverhandlungen besser durchsetzen. Im Innern verschafften die staatlichen Vorschüsse der schweizerischen Exportwirtschaft zusätzliche Aufträge und trugen dadurch zur guten Lage auf dem schweizerischen Arbeitsmarkt bei. Kritik an den Krediten kam nicht nur von Seiten der Alliierten: Die Schweizerische Nationalbank fürchtete deren inflationäre Wirkung, der Finanzminister war um die Staatskasse besorgt und die parlamentarische Opposition hegte neutralitätspolitische Bedenken. Die Achsenmächte trugen ihre Verschuldung im Clearingverkehr bis Kriegsende nicht ab. Die Schweiz erreichte wegen des Widerstands der siegreichen Alliierten erst 1949 in Verhandlungen mit Italien und 1952 mit der Bundesrepublik Deutschland (BRD) eine teilweise Rückzahlung dieser Staatsschulden. Italien anerkannte 232 Mio. Franken, die BRD 650 Mio. Franken.
Neben diesen Krediten bot der Zahlungsverkehr den Achsenmächten weitere Möglichkeiten, ihre Macht- und Rüstungsinteressen zu befriedigen: Aufgrund aussenpolitischer Rücksichtnahmen und exportwirtschaftlicher Interessen stimmte der Bundesrat im Herbst 1940 - trotz der in Finanzkreisen geäusserten Bedenken - einer Eingliederung der Schweiz in die deutsch beherrschte Zahlungsunion («Europäisches Zentralclearing») zu. Dadurch konnte NS-Deutschland den schweizerischen Aussenhandel mit den besetzten Staaten Niederlande, Belgien, Norwegen und Polen vollständig kontrollieren. Die Exilregierungen protestierten gegen diese Abmachungen, weil sie darin eine schweizerische Anerkennung der völkerrechtswidrigen Besetzung erkannten. Für die Rüstungsinteressen der Achse war vor allem die Beschaffung von freien Schweizer Franken über und ausserhalb des Verrechnungsverkehrs von zentraler Bedeutung. Der Franken stellte für die Achse nach 1941 die wichtigste in Kontinentaleuropa frei verwendbare und deshalb begehrte Devise dar. Da die schweizerischen Behörden den Devisenmarkt und den Kapitalverkehr keiner Kontrolle unterwarfen, konnten sich die Achsenmächte Frankenbeträge über Gold- oder Wertschriftenverkäufe in der Schweiz beschaffen. Aber auch unmittelbar über den Clearingverkehr («freie Devisenspitze») fielen der Deutschen Reichsbank in den Kriegsjahren rund 180 Mio. Franken zu, die ihr zur freien Verfügung standen (Tabelle 23). Insgesamt verschaffte sich die Reichsbank in der Schweiz zwischen Herbst 1939 und Frühjahr 1945 ungefähr 2 Mrd. Franken. Eine Berechnung ergibt, dass rund die Hälfte dieser freien Devisen in der Schweiz selber Verwendung fand (für Schuldentilgung, Warenkäufe oder Geheimdienstaktivitäten), während die restliche Milliarde Franken auf den internationalen Märkten eingesetzt werden konnte (Tabellen 24 und 25).
Résumé
L'étude examine les transactions financières de la Suisse avec l'Allemagne et avec l'Italie avant et pendant la Seconde Guerre mondiale. Pendant cette période, la plupart des transactions économiques (échanges de marchandises, de services et de valeurs) intervenaient selon une procédure de compensation régie par l'Etat (clearing). Les recherches ont été axées sur la création et sur l'organisation de ce système de paiement fort complexe, ainsi que sur son rôle dans les relations économiques entre la Suisse et les puissances de l'Axe pendant la guerre. Dans ce cadre, nous avons réservé une place particulière à l'étude des crédits de clearing accordés par le Gouvernement suisse et des affaires traitées en devises en marge du système de compensation.
Aussi bien avant que pendant la guerre, les relations économiques de la Suisse avec les puissances de l'Axe ont été régies par les dispositions relatives aux transactions financières inscrites dans des accords bilatéraux (accords de clearing). La crise économique mondiale des années trente avait sérieusement entamé les réserves d'or et de devises des pays d'Europe centrale et de l'Est. Les gouvernements allemand et italien ont réagi à l'effritement de leurs réserves en restreignant sévèrement les transactions commerciales et financières. Ces restrictions ont notamment représenté un sérieux obstacle aux relations économiques de ces pays avec la Suisse. Pour protéger son industrie d'exportation et son tourisme, le Gouvernement suisse a alors conclu des accords de clearing avec l'Allemagne et avec l'Italie, en 1934 et en 1935. Ces accords permettaient de réaliser des transactions économiques bilatérales sans passer par un échange équivalent de devises (chapitres 1.2 et 2.1). La plupart des paiements correspondant à des échanges de marchandises et de services - ainsi que les revenus de capitaux - ont été inclus dans le nouveau système de compensation, tandis que les transferts de capitaux et d'assurances pouvaient toujours s'effectuer en marge du système de clearing (c'est-à-dire en devises libres). Pendant la guerre, 80% des paiements allemands à la Suisse passaient par le système de clearing. Pour s'acquitter du solde, l'Allemagne national-socialiste devait puiser dans ses maigres réserves de devises, acquises notamment par la vente d'or en Suisse (tableau 25).
Au sein de l'économie suisse, l'introduction du système de clearing a donné lieu à une véritable lutte pour l'obtention des paiements en provenance de l'étranger. Entreprises industrielles, banques, assurances et particuliers se sont livré une concurrence acharnée pendant la crise des années trente pour obtenir la plus grande part de ces fonds de clearing limités. Pour des motifs relevant de la politique de l'emploi, les autorités suisses ont toutefois favorisé l'industrie d'exportation. D'autres groupes d'acteurs économiques, tels les propriétaires de capitaux (en particulier les petits investisseurs) ont dû essuyer des pertes. Alors que l'Allemagne national-socialiste n'a cessé de multiplier les interdictions portant sur les transferts financiers et a fini par obliger les créanciers suisses à renoncer à la moitié de leurs créances initiales (intérêts, dividendes), les relations avec l'Italie ont engendré moins de pertes (chapitre 4). Pour sa part, le Gouvernement suisse a également interdit certaines transactions. Ces interdictions ont notamment été imposées aux étrangers vivant en Suisse et, pendant la guerre, aux personnes domiciliées dans les Etats sous occupation allemande (blocage des transactions et des avoirs). En Suisse, le recours au clearing a intensifié la coopération entre l'économie privée et l'Etat, conféré plus de force aux associations économiques et bureaucratisé les échanges économiques extérieurs. Les dispositions étaient si nombreuses et si complexes, que leur application - tant dans l'administration que dans l'économie privée - a dû être confiée à des spécialistes, de sorte qu'elle a échappé dans une large mesure au contrôle démocratique. De plus, de longs passages des accords de clearing n'étaient pas publiés en Suisse, ce qui est contraire aux principes d'un Etat de droit (chapitre 2.2).
Pendant la guerre, de 1940 à 1944, la situation sur le front des paiements s'est améliorée pour la plupart des secteurs économiques: la hausse des commandes passées par les pays de l'Axe et l'accroissement des chiffres d'affaires des entreprises actives en Allemagne ont nettement accru les transferts financiers vers la Suisse. Tandis que le transfert des revenus de capitaux placés en Allemagne restait soumis à des restrictions et que le tourisme était en perte de vitesse, les paiements de clearing pour les exportations de marchandises et de services (redevances d'exploitation de licences, honoraires, transports) avaient triplé par rapport à la période d'avant-guerre (tableau 8). Cette situation favorable a résulté principalement de la décision du Gouvernement suisse d'accepter - compte tenu de l'équilibre des forces - d'accorder en été 1940 des crédits de clearing publics aux puissances de l'Axe. Ces crédits très élevés (environ 1,3 milliard de francs) ont permis aux entreprises suisses d'exporter sans encourir de risques de paiement. Dans le même temps, ils ont servi à financer l'effort de guerre des puissances de l'Axe, car ils leur permettaient d'acheter du matériel de guerre suisse sans devoir fournir une contre-prestation directe. Comme elles l'ont fait avec tous les pays européens appartenant à leur sphère d'influence, les puissances de l'Axe se sont servies des accords de clearing passés avec la Suisse pour mener leur politique d'armement et pour assouvir leur besoin de puissance: les crédits accordés pour les transactions financières courantes ont permis aux puissances de l'Axe de financer d'énormes achats d'armes sans dépenser leurs précieuses devises, en s'endettant volontairement à l'étranger. Sans les crédits de clearing, les achats d'armes en Suisse n'auraient pas connu la hausse massive qu'ils ont enregistrée en 1940. C'est pourquoi l'obtention de crédits a été la préoccupation centrale des puissances de l'Axe dans leurs négociations économiques avec la Suisse (chapitre 3).
Contraint par l'encerclement militaire du pays, le Conseil fédéral a accordé les premières avances en été 1940 (150 millions à l'Allemagne et 75 millions à l'Italie). Le crédit sans intérêts accordé à l'Allemagne national-socialiste a été porté à 850 millions une année plus tard, puis relevé de 271 millions de francs encore par une avance complémentaire de la Confédération (crédits pour les délais d'attente et pour le charbon, crédits complémentaires), car l'Allemagne, faisant fi de l'accord conclu, avait dépassé le crédit de clearing (tableau 18). Le crédit total de 1,121 milliard de francs équivalait à 10% environ des toutes les dépenses de la Confédération pendant la guerre et à 2% environ de l'ensemble des dettes contractées à l'étranger par l'Allemagne dans le cadre de ses transactions financières. Le Conseil fédéral a par ailleurs accordé des crédits (crédits bancaires, de clearing et de transport ferroviaire) d'un total de 390 millions de francs à l'Italie, le partenaire de l'Allemagne au sein de l'Axe. Jusqu'en automne 1943, l'Italie fasciste n'a toutefois pu utiliser que la moitié environ du crédit de clearing de 215 millions de francs pour ses achats de matériel de guerre en Suisse.
La Wehrmacht et l'armée italienne ont utilisé tous les crédits de clearing pour acheter des machines, des produits agricoles et, surtout, du matériel de guerre suisses. Ces crédits octroyés par le Gouvernement suisse allaient donc à l'encontre des principes de neutralité. D'un point de vue global, on peut les considérer comme un «tribut» financier versé aux puissances de l'Axe, qui ont contrôlé l'économie extérieure de la Suisse jusqu'en 1944 grâce à leur contre-blocus. Les accords de crédit de 1940 et de 1941 ont concrétisé la disposition de la Suisse à collaborer avec l'Allemagne sur le plan économique, car cette collaboration devait aussi faciliter ses relations extérieures. De plus, l'octroi de ces crédits a permis à la Suisse de mieux faire valoir l'importance de son approvisionnement en matières premières essentielles dans les négociations économiques. Sur le plan intérieur, ces crédits publics ont apporté de nouvelles commandes à l'industrie d'exportation et ont ainsi contribué à améliorer la situation sur le marché de l'emploi. L'octroi de ces crédits a toutefois fait l'objet de critiques, et pas seulement de la part des Alliés: la Banque nationale suisse craignait qu'ils ne favorisent l'inflation, le Ministre des finances invoquait les risques pour la caisse fédérale et, au Parlement, l'opposition se déclarait préoccupée par le respect de la politique de neutralité. Au sortir de la guerre, les dettes des puissances de l'Axe résultant des opérations de clearing restaient ouvertes. L'opposition des Alliés a cependant obligé la Suisse à attendre 1949 pour négocier avec l'Italie et 1952 avec l'Allemagne (République fédérale d'Allemagne, RFA) un remboursement partiel de ces dettes publiques. L'Italie a reconnu devoir 232 millions de francs à la Suisse, et la RFA 650 millions de francs.
Outre l'octroi de ces crédits, les transactions financières offraient d'autres possibilités aux puissances de l'Axe de satisfaire leur besoin de puissance et d'armement: tenant compte des intérêts de la politique extérieure et de l'économie d'exportation, le Conseil fédéral a en effet accepté - malgré les réticences des milieux financiers - que la Suisse adhère à l'union des paiements dominée par l'Allemagne («Europäisches Zentralclearing»). L'Allemagne national-socialiste pouvait ainsi contrôler totalement le commerce de la Suisse avec les pays occupés (Pays-Bas, Belgique, Norvège et Pologne). Les gouvernements en exil ont protesté contre cet accord, estimant que la Suisse acceptait ainsi l'occupation de leur pays, alors que celle-ci violait le droit international. Pour satisfaire ses besoins d'armement, l'Axe cherchait surtout à se procurer des francs suisses libres dans le cadre et en marge du système de compensation. Après 1941, le franc représentait en effet pour les pays de l'Axe la principale devise librement convertible en Europe continentale, donc une devise très prisée. Puisque les autorités suisses n'avaient soumis ni le marché des devises ni le transfert de capitaux à un quelconque contrôle, les puissances de l'Axe pouvaient aisément se procurer des francs en vendant de l'or ou des papiers-valeurs en Suisse. Les transactions effectuées par clearing ont même fourni directement à la Reichsbank quelque 180 millions de francs suisses («quote-part en devises») dont elle pouvait disposer librement (tableau 23). Entre l'automne 1939 et le printemps 1945, la Reichsbank s'est procuré quelque 2 milliards de francs en Suisse. Selon les calculs, la moitié environ de ces devises librement convertibles a été dépensée en Suisse (remboursement de la dette, achats de marchandises ou activités des services secrets), tandis que le milliard restant a pu être utilisé sur les marchés internationaux (tableaux 24 et 25).
Riassunto
Tema del presente studio sono i pagamenti intercorsi fra la Svizzera e i paesi dell'Asse nel periodo prebellico e durante il secondo conflitto mondiale. I pagamenti reciproci per transazioni economiche relative a merci, servizi e titoli patrimoniali avvennero, in massima parte, con una procedura di compensazione regolamentata dallo Stato (clearing); la ricerca si concentra, perciò, sulla questione sia della genesi e dell'organizzazione di questo sistema complesso di pagamenti, sia dell'importanza di quest'ultimo per i rapporti economici fra Svizzera e Asse negli anni di guerra. In questo senso interessano soprattutto i crediti di clearing concessi dal governo elvetico e le operazioni compiute in divise, non comprese nel sistema di compensazione.
Le norme sui pagamenti fissate in trattati statali (accordi di clearing) costituirono, sia prima della guerra sia nel periodo bellico, la base dei rapporti economici svizzeri con i paesi dell'Asse. All'inizio degli anni Trenta la crisi economica mondiale aveva ridotto drammaticamente, negli Stati dell'Europa centrale e orientale, le riserve di oro e divise; i governi tedesco e italiano adottarono rigorose restrizioni dei pagamenti e del commercio, che anche nel caso della Svizzera incisero pesantemente sui rapporti economici con l'estero. Per proteggere l'industria esportatrice e il turismo, Berna stipulò con Berlino (1934) e con Roma (1935) accordi di clearing che assicuravano gli scambi economici bilaterali quasi senza movimenti di divise effettive (capitoli 1.2 e 2.1). Mentre la maggior parte dei pagamenti legati a merci o a servizi e le rendite di capitale vennero inserite nel nuovo sistema di compensazione, il traffico di capitali e quello assicurativo poterono continuare a svolgersi con divise libere, fuori del clearing. Negli anni del conflitto i pagamenti tedeschi alla Svizzera ebbero luogo per circa l'80% mediante il clearing; agli altri impegni la Germania nazista dovette far fronte con le sue scarse riserve di divise, che si procurò specialmente vendendo oro nella Confederazione (tabella 25).
Dopo il varo del sistema di clearing, nell'economia elvetica scattò la gara per assicurarsi i pagamenti in arrivo dall'estero. Nella crisi economica degli anni Trenta imprese industriali, banche, assicurazioni e privati cercarono, in concorrenza reciproca, di ottenere un massimo di quote dai fondi limitati del clearing, e in questo senso le autorità svizzere favorirono, per considerazioni di politica dell'impiego, l'industria esportatrice; altre fasce come i creditori finanziari - soprattutto piccoli investitori - dovettero rassegnarsi a perdite. Mentre la Germania nazista impose via via nuovi divieti di transfer finanziario, costringendo così i creditori elvetici a rinunciare alla metà delle pretese originarie (interessi, dividendi), le clausole stipulate con l'Italia risultarono relativamente favorevoli (capitolo 4). Anche Berna emanò divieti di pagamento, specie contro gli stranieri residenti in Svizzera e, nel periodo bellico, contro chi abitava nei paesi sotto occupazione tedesca (blocchi di pagamenti e di averi). In Svizzera il sistema di clearing portò a un'intensa collaborazione fra economia privata e Stato, a un rafforzamento delle associazioni economiche e a una burocratizzazione dell'economia esterna; il ventaglio di norme, complesso e ben poco perspicuo, creò una fascia di specialisti nel campo economico e amministrativo, ampiamente sottratta al controllo democratico. Vaste parti degli accordi di clearing non vennero rese note al pubblico elvetico, cosa problematica in uno Stato di diritto (capitolo 2.2).
Negli anni di guerra 1940-1944, per la maggior parte dei gruppi economici la situazione dei pagamenti migliorò: le maggiori ordinazioni di merci da esportare ai paesi dell'Asse e i crescenti fatturati di ditte attive nel Reich incrementarono molto i pagamenti in direzione della Svizzera. Mentre il transfer dei redditi di capitale investito in Germania continuò a restare limitato e il settore turistico subì danni, i pagamenti a mezzo clearing per merci e servizi esportati (tasse di licenza, onorari, trasporti) aumentarono del triplo rispetto al periodo prebellico (tabella 8). Questa situazione favorevole per l'economia d'esportazione fu consentita solo dai crediti statali di clearing che il governo svizzero, dati i rapporti di potere esistenti, dopo l'estate 1940 concesse alle potenze dell'Asse. Grazie a quei cospicui crediti di Stato (circa 1,3 miliardi di franchi), le imprese elvetiche poterono esportare senza rischi legati ai pagamenti; nel contempo i crediti di clearing servirono a finanziare la guerra del Reich e dell'Italia, che potevano comprare materiale bellico svizzero senza dover fornire contropartite immediate. Anche con la Svizzera l'Asse, così come con tutti i paesi europei che si trovavano nella propria orbita, strumentalizzò gli accordi di clearing per la propria politica di potere e di armamento: i crediti nei pagamenti correnti crearono il presupposto perché Berlino e Roma potessero finanziare i loro enormi fabbisogni di import a fini di armamento, senza perdere divise e contraendo debiti mirati all'estero. Gli acquisti di materiale bellico in Svizzera, massicciamente aumentati dopo il 1940, senza i debiti di clearing non si sarebbero potuti realizzare; per le potenze dell'Asse, perciò, la concessione di crediti costituì la richiesta principale nei negoziati economici con Berna (capitolo 3).
I primi prestiti (150 milioni di franchi per la Germania e 75 per l'Italia) furono decisi dal Consiglio federale nell'estate 1940, sotto l'impressione dell'accerchiamento militare subito dalla Svizzera. Un anno più tardi il credito di clearing concesso al Reich (senza interessi) fu aumentato a 850 milioni di franchi, ai quali, dopo il 1943, ulteriori prestiti della Confederazione (per tempi d'attesa, per carbone e suppletivi) ne aggiunsero altri 271, dato che la Germania aveva sfondato il tetto creditizio previsto dagli accordi di compensazione (tabella 18). Questa somma complessiva di 1,121 miliardi di franchi corrispondeva al 10% circa dell'intera spesa federale negli anni di guerra o al 2% circa dell'intero indebitamento tedesco nei pagamenti con l'estero. All'Italia fascista, altro membro dell'Asse, il governo svizzero concesse prestiti per 390 milioni di franchi (crediti di clearing, bancari e su trasporti ferroviari); entro il 1943 Roma, per i suoi acquisti di materiale bellico in Svizzera, poté usare i 215 milioni di franchi del prestito di clearing solo per metà circa.
Gli interi crediti di clearing servirono alla Wehrmacht e all'esercito italiano per comprare dalla Svizzera macchine e prodotti agricoli, ma soprattutto materiale bellico; i prestiti concessi dal Consiglio federale, pertanto, contraddicevano il principio giuridico della neutralità. Nel complesso quei prestiti statali vanno considerati un «tributo» finanziario all'Asse, che fino al 1944, grazie al controblocco, tenne sotto controllo gli scambi economici della Svizzera con l'estero. Gli accordi di credito del 1940 e del 1941 consolidarono la disponibilità elvetica alla cooperazione economica, che nel contempo doveva produrre effetti positivi in politica estera; i crediti, inoltre, nei negoziati economici furono utili per procacciare forniture essenziali di materie prime, migliorando l'approvvigionamento della Svizzera. All'interno i prestiti statali procurarono ulteriori commesse all'industria esportatrice elvetica, contribuendo così a una buona situazione sul mercato del lavoro. Critiche ai crediti non giunsero solo dagli Alleati: la Banca nazionale svizzera ne temeva l'effetto inflazionistico, il ministro delle finanze era preoccupato per le casse statali e l'opposizione parlamentare nutriva dubbi di politica della neutralità. Entro la fine della guerra le potenze dell'Asse non estinsero gradualmente i debiti contratti nelle operazioni di clearing; data l'opposizione degli Alleati vincitori, solo nel 1949 e nel 1952 la Svizzera ottenne un rimborso parziale di quei debiti di Stato, in trattative separate con l'Italia (che riconobbe 232 milioni di franchi) e con la Repubblica federale tedesca (che ne riconobbe 650).
A parte quei crediti, la sfera dei pagamenti offrì ai paesi dell'Asse altre possibilità di soddisfare i propri interessi di potere e di armamento: in base a considerazioni di politica estera e agli interessi dell'industria esportatrice, nell'autunno 1940 il Consiglio federale approvò - nonostante i timori espressi da ambienti finanziari - l'inserimento della Svizzera nell'unione dei pagamenti, dominata dai tedeschi («clearing centrale europeo»), consentendo così alla Germania nazista di controllare in pieno il commercio estero elvetico con paesi occupati (Olanda, Belgio, Norvegia e Polonia). I governi in esilio protestarono contro questi accordi, interpretandoli come il riconoscimento svizzero di un'occupazione contraria al diritto internazionale. Per gli interessi dell'Asse in materia di armamento, di centrale importanza fu soprattutto la possibilità - con operazioni di clearing, ma non solo - di procurarsi franchi svizzeri liberi: dopo il 1941 il franco rappresentò per la Germania e l'Italia una moneta ambita, perché era la più importante liberamente utilizzabile nell'Europa continentale. Dato che le autorità elvetiche non sottoposero a controlli il mercato valutario e il traffico di capitali, le potenze dell'Asse poterono procurarsi franchi vendendo in Svizzera oro oppure titoli; negli anni di guerra, però, anche le operazioni di clearing (col cosiddetto surplus di divise) permisero l'afflusso diretto di circa 180 milioni di franchi alla Deutsche Reichsbank, che poté disporne liberamente (tabella 23). Nel complesso l'istituto d'emissione tedesco si procurò in Svizzera, fra l'autunno 1939 e la primavera 1945, circa 2 miliardi di franchi; da un calcolo risulta che circa la metà delle divise libere fu utilizzata su suolo elvetico (per estinzioni di debiti, acquisti di merci o attività di servizi segreti), mentre il restante miliardo di franchi poté venire impiegato sui mercati internazionali (tabelle 24 e 25).
Summary
This study concerns Swiss payment transactions with Germany and Italy before and during the Second World War. Mutual payments for commercial transactions (merchandise, services, property) were effected largely via a state-regulated clearing system. The study therefore concentrates on the issue of the origin and organization of this complex payment system and its significance for business relations between Switzerland and the Axis powers during the war. Of greatest interest are the clearing credits granted by the Swiss government and the transactions settled with foreign currency outside the clearing system.
The provisions laid down in treaties (clearing agreements) relating to payments constituted the basis for Swiss commercial relations with the Axis powers both prior to and during the war. The worldwide economic crisis in the early 1930s resulted in a dramatic shortage of gold and foreign currency reserves in Central and Eastern Europe. The German and Italian governments implemented rigorous payment and trade restrictions which also impacted substantially on foreign trade relations with Switzerland. To protect its export and tourist industries, the Swiss government concluded clearing agreements with Germany in 1934 and with Italy in 1935 which guaranteed bilateral commercial traffic virtually without the exchange of any foreign currency (chapters 1.2 and 2.1). Most payments arising from trade in goods and services as well as investment income were included in the new clearing system, while capital transfers and insurance payments were still largely settled outside the clearing system (with free foreign currency). In the war years, 80% of German payments to Switzerland were handled via the clearing system, and Nazi Germany had to settle the remaining obligations using its limited holdings of foreign currency, procured in particular from the sale of gold in Switzerland (Table 25).
The launch of the clearing system unleashed a struggle within the Swiss economy for payments originating abroad. Against the background of the economic crisis, industrial companies, banks, insurance companies and private individuals competed in the 1930s for the largest possible share of the limited clearing resources, with the Swiss authorities giving the export industry preference for employment-related considerations. Other groups such as lenders of capital (especially small-scale investors) had to contend with losses. Whereas Nazi Germany repeatedly issued payment embargoes in the financial sector, thus forcing Swiss creditors to forego half of their original claims (interest, dividends), the arrangements made with Italy were relatively more favourable (chapter 4). The Swiss government also issued embargoes on payments and asset movements, especially against foreigners resident in Switzerland and - during the war - against persons resident in German-occupied countries. The clearing system spurred intense cooperation in Switzerland between the private sector and the government, strengthened the business federations and resulted in greater bureaucracy in foreign trade. The vast number of complex provisions gave rise to a group of financial and administrative specialists who were largely exempt from democratic controls. Many of the clearing agreements were not published in Switzerland, which was problematic from a constitutional point of view (chapter 2.2).
The payments situation improved for most economic groups between 1940 and 1944. Higher export orders from the Axis states and rising turnover from companies operating in Germany resulted in a sharp increase in payments to Switzerland. Whereas transfers from income on investments in Germany remained limited and the tourist industry suffered losses, clearing payments for exports of goods and services (licence fees, freight and other charges) trebled compared with the pre-war years (Table 8). This situation, which was favourable for the export economy, was made possible only by the clearing credits granted by the Swiss government to the Axis powers on the basis of the constellation of power after the summer of 1940. Thanks to these substantial government loans (approx. 1.3 billion Swiss francs), Swiss companies were able to export without incurring payment risks. At the same time, the clearing credits helped the Axis powers to finance their war efforts by purchasing Swiss arms without having to immediately provide anything in return. As with all the European countries in their sphere of influence, the Axis powers used their clearing agreements with Switzerland to pursue their power and armament policy. Loans for current payments enabled the Axis powers to finance their enormous arms-related import requirements without foregoing foreign currency - by incurring specific debts abroad. The huge increase in arms purchases made in Switzerland after 1940 would not have been possible without the clearing credits. For the Axis powers, the granting of loans was thus the most important aspect of the economic negotiations with Switzerland (chapter 3).
Influenced by the impression that Switzerland was being encircled militarily, the Swiss government granted the first advances in the summer of 1940 (150 million Swiss francs for Germany and 75 million for Italy). The interest-free clearing credit to Nazi Germany was increased one year later to 850 million Swiss francs and again in 1943 by additional Federal advances of 271 million Swiss francs (waiting-period, coal and follow-on loans), as Germany had exceeded the amount of the clearing credit in contravention of the contract (Table 18). This amount totalling 1,121 billion Swiss francs corresponded to approximately 10% of Switzerland's total expenditure in the war years or roughly 2% of the entire German debt resulting from payments due to other countries. The Swiss government granted Italy - Germany's Axis partner - loans worth 390 million Swiss francs (clearing, bank and rail transport loans). Until the autumn of 1943, Fascist Italy was able to use only around half of the clearing advance of 215 million Swiss francs for its arms purchases in Switzerland.
All the clearing credits were used by the German and Italian armies to buy Swiss machines, agricultural products and, above all, war materials, so that the loans granted by the Swiss government contravened the law of neutrality. On balance, this state loan can be regarded as a «toll» paid to the Axis powers, which, until 1944, effectively controlled Switzerland's foreign trade by way of their counter-blockade. The loan agreements of 1940 and 1941 underpinned Switzerland's readiness to cooperate at the economic level, the aim being to produce positive foreign policy effects at the same time. Thanks to the loans, moreover, Switzerland was in a better position when conducting economic negotiations to ensure essential supplies of raw materials. On the domestic front, the government advances brought in additional orders for the Swiss export trade and thus improved the situation on the Swiss labour market. The Allies were not the only ones to criticise the loans. The Swiss National Bank feared inflationary repercussions, the Minister of Finance was worried about the treasury, and the parliamentary opposition raised concerns relating to the policy of neutrality. The Axis powers had not paid off their debt in clearing transactions by the end of the war. Owing to opposition from the victorious Allied powers, Switzerland only obtained partial repayment of these state debts in 1949 in negotiations with Italy, and in 1952 with the Federal Republic of Germany. Italy acknowledged debts of 232 million Swiss francs; and the Federal Republic of Germany, debts of 650 million Swiss francs.
In addition to these loans, the payment transfers offered the Axis powers other ways of satisfying their power and arms interests: out of consideration for foreign policy and export-related interests, the Swiss government agreed in the autumn of 1940 - despite concerns expressed in financial circles - to integrate Switzerland into the German-dominated Payments Union («European Central Clearing System»). In this way, Nazi Germany was able to fully control Swiss foreign trade with the occupied countries of the Netherlands, Belgium, Norway and Poland. The governments in exile protested against these agreements since they saw them as Swiss recognition of an occupation that contravened international law. The procurement of free Swiss francs above and beyond the clearing system was of key importance to the arms interests of the Axis powers. After 1941, the Swiss franc was the most important freely utilizable and thus most desirable currency in continental Europe for the Axis countries. Since the Swiss authorities did not subject the foreign exchange market or capital transactions to any type of controls, the Axis powers were able to procure Swiss francs via the sale of gold or securities in Switzerland. In addition, approximately 180 million Swiss francs were channelled via clearing transactions («free currency reserves») into the Deutsche Reichsbank during the war, which the latter was free to use as it saw fit (Table 23). Overall, the Reichsbank acquired around two billion Swiss francs in Switzerland between the autumn of 1939 and the spring of 1945. A calculation shows that around half of this free foreign currency was used in Switzerland itself (to settle debts, buy goods or for secret service activities), while the remaining billion was used on the international markets (Tables 24 and 25).