Nachrichtenlose Vermögen bei Schweizer Banken
Depots, Konten und Safes von Opfern des nationalsozialistischen Regimes und Restitutionsprobleme in der Nachkriegszeit
Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg – Commission Indépendante d'Experts Suisse – Seconde Guerre Mondiale, Band 15
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ISBN 978-3-0340-0615-6
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ISBN 978-3-0340-5615-1
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Die Studie untersucht den Kapitalzufluss aus Deutschland und aus den später von ihm besetzten Gebieten, die Abwehr des «Hot Money» und die Verrechnung deutscher Spargelder mit Gegenforderungen. Auf welchen Wegen verliessen die Gelder der vom NS-Regime Verfolgten die Banken wieder, bevor in der Nachkriegszeit erste Suchaktionen nach nachrichtenlosen Vermögenswerten stattfanden? Wie wehrten sich die Banken gegen die deutsche Bankspionage, Denunziationen und Zwangsauslieferungen? In welchem Mass liefen sich Kundenschutz und eigene Geschäftsinteressen zuwider? Es wird gezeigt, wie Banken nach 1945 auf Anfragen von Personen reagierten, die nach Vermögenswerten verstorbener Vorfahren suchten. Weshalb brachte der Meldebeschluss von 1962 wenig Erfolg und warum sind die nachrichtenlosen Opfervermögen bis heute ein Thema? Anhand von ausgewählten Fallbeispielen wird aufgezeigt, inwiefern es der «Kalte Krieg» den Schweizer Banken erschwerte, solche Gelder ausfindig zu machen und zurückzugeben. Abschliessend wird auf die Grössenordnungen von in der Schweiz vorhandenen nachrichtenlosen Werten eingegangen.
Zusammenfassung
Die Studie, die vorwiegend auf Quellen aus Bankarchiven beruht, befasst sich mit der Entstehung nachrichtenloser Vermögenswerte auf Schweizer Banken seit 1931 und nach 1945. Die Verhaltensweisen der Banken und des Bundes trugen dazu bei, dass Vermögenswerte von Opfern des Nationalsozialismus während der ganzen Nachkriegzeit auf Schweizer Baken liegenbleiben konnten.
Voraussetzungen zwischen 1931 und 1945
In den zwanziger und dreissiger Jahren deponierten zahlreiche ausländische Kunden, die später zu den durch den Nationalsozialismus Verfolgten gehörten, einen Teil ihres Vermögens bei Schweizer Banken. Nach 1931 und während des Krieges verliessen jedoch viele dieser Vermögenswerte den Finanzplatz Schweiz wieder, noch bevor in der Nachkriegszeit erste Suchaktionen nach nachrichtenlosen Vermögenswerten stattfanden. Die ausländische Kundschaft legte ihre Mittel einerseits als Spar- und Kontokorrentguthaben an, die von den Banken als bilanzrelevante Einlagen im Kreditgeschäft verwendet wurden. Als sogenannte bilanzindifferente Werte hinterlegten die Kunden andererseits Vermögenswerte und Wertpapiere in offenen Depots oder mieteten Tresorfächer, um darin Banknoten, Schmuck, Gold oder andere Wertgegenstände sicher aufzubewahren.
Nach der Einführung der Devisenbewirtschaftung 1931 in Deutschland versuchten dessen Finanz- und Zollbehörden, durch Bankspionage in der Schweiz Informationen über deutsche Kunden zu erhalten. In einzelnen Fällen gaben Bankangestellte solche Kundendaten an deutsche Devisenfahnder heraus. Um die Kunden vor den Spionageversuchen und die Bank vor namhaften Kapitalrückzügen zu schützen, führten einige Institute restriktive Bestimmungen für den Postversand an Privatkunden ins Ausland ein. Dem erzwungenen Abzug und der Spionage nach Kundengeldern beugten Banken auch vor, indem sie Konten, Depots oder Safes anstelle der Kundennamen mit Nummern bezeichneten. Die Information darüber, welche Kunden zu welchen Nummern gehören, war dabei nur einem kleinen Kreis höherer Bankangestellter zugänglich.
Das nationalsozialistische Regime zwang 1933 und 1936 die deutsche Bevölkerung sowie 1938 die österreichische durch die Einführung von Kapitalfluchtgesetzen und unter Androhung drakonischer Strafen, ihre ausländischen Devisen dem Staat anzumelden und abzuliefern. Dadurch waren die Banken entlang der deutschen und österreichischen Grenze besonders stark von Kapitalrückzügen betroffen. Die Schweizerische Nationalbank vereinbarte daher 1934 und - nach dem «Anschluss» Österreichs - 1938 mit der Reichsbank ein Kompensationsverfahren: Die Grenzbanken konnten ihre in Deutschland respektive Österreich blockierten Hypothekarforderungen mit den Sparguthaben in der Schweiz verrechnen, die bei den nationalsozialistischen Behörden angemeldet worden waren. Die von der Kompensation betroffenen Kontoguthaben existierten danach nicht mehr. Verhandlungen zur Verrechnung der Forderungen der Schweizer Banken in Elsass-Lothringen mit den aus diesen Gebieten stammenden Einlagen scheiterten hingegen: Es stand ein zu geringer Betrag zur Verrechnung zur Verfügung, da nur ein kleiner Teil der Einlagen den deutschen Devisenbehörden gemeldet worden war. Allerdings meldeten Schweizer Banken Anfang 1942 elsässische Aktien in schweizerischem Besitz gemäss den Verordnungen der Besatzer im Elsass bei den nationalsozialistischen Behörden an. Die Aktien jüdischer Deponenten wurden dadurch entwertet.
Aus schweizerischer Sicht beeinflussten folgende Ereignisse die Fluktuation der ausländischen Vermögenswerte in der Schweiz am stärksten: Die Notverordnungen der deutschen Regierung vom August 1931, die infolge der Bankenkrise erlassen wurden, liessen das deutsche Passivgeschäft bei Schweizer Banken ein erstes Mal zusammenschrumpfen. Am 12. Juni 1933 erliess die nationalsozialistische Regierung das «Gesetz gegen den Verrat an der Deutschen Volkswirtschaft», welches eine Anmeldepflicht für alle im Ausland deponierten Vermögenswerte und Devisen der in Deutschland lebenden Personen verfügte. Diese Massnahmen führten zu einem weiteren starken Rückzug deutscher Einlagen bei Schweizer Banken. Im April 1936 verursachte der Wahlsieg der Volksfront in Frankreich zwar zunächst einen Zustrom von französischem Kapital auf Schweizer Banken, einige legten ihre Gelder aber auch in Immobilien in der Schweiz an oder vertrauten die Werte Schweizer Treuhändern an. Am 19. November 1936 forderte die nationalsozialistische Regierung mit der 7. Durchführungsverordnung zum Devisengesetz alle Deutschen auf, ihre im Ausland deponierten Wertpapiere bei einer deutschen Devisenbank zu deponieren, was noch einmal zur Aufhebung zahlreicher Kundendepots bei Schweizer Banken führte. Mit dem «Devisengesetz für das Land Österreich» forderten die nationalsozialistischen Machthaber die Bewohner «Altösterreichs» am 23. März 1938 dazu auf, ihre im Ausland deponierten Titel der Reichsbank anzubieten. Viele österreichische Kunden zogen ihre Werte daher von Schweizer Banken ab und lieferten sie unter Zwang dem «Dritten Reich» aus. Die «Verordnung über die Anmeldung des Vermögens von Juden» vom 26. April 1938, die alle Juden im deutschen Machtbereich verpflichtete, ihre Vermögenswerte anzumelden, überschnitt sich mit dem bestehenden Devisengesetz in Österreich. Im Herbst 1938 verursachten das Pogrom gegen die Juden in der Nacht vom 9. auf den 10. November 1938 und die in Italien erlassenen Rassengesetze die Abwanderung von Werten jüdischer Kunden aus Deutschland und Italien insbesondere nach Nordamerika. Schliesslich verunmöglichte die schweizerische Sperrung der Vermögenswerte von Gläubigern aus besetzten Gebieten im Juli 1940 weitere Kapitalrückzüge von Banken der Gläubiger aus diesen Regionen. Während die meisten Grossbanken erst nach dem Krieg Richtlinien zur Behandlung nachrichtenloser Vermögenswerte einführten, war die Verwaltung umsatzloser Guthaben bei den Kantonalbanken und anderen auf die Entgegennahme von Spargeldern spezialisierten Banken am Ende des Krieges bereits ein Routinegeschäft. Die Verwaltung nachrichtenloser Vermögenswerte durch Schweizer Banken war daher auch vor 1945 schon ein Thema, das in den Quellen in Erscheinung tritt.
Entwicklungen nach 1945
In einem Briefwechsel im Rahmen des Washingtoner Abkommens von 1946 verpflichteten sich die Schweizer Unterhändler, in der Schweiz liegende Vermögenswerte von Personen, die im Rahmen der nationalsozialistischen Vernichtungen ermordet worden waren, ausfindig zu machen und den drei westlichen alliierten Regierungen für Hilfsmassnahmen zur Verfügung zu stellen. Bei zahlreichen Werten standen keine anspruchsberechtigten Personen mehr mit Schweizer Banken im Kontakt. In vielen Fällen lebten zwar noch legitime Ansprecher - seien es Erben oder Bevollmächtigte -, sie meldeten sich aber während und nach dem Krieg über Jahre nicht mehr. Zudem waren viele ausländische Kunden von Schweizer Banken während des Kriegs geflohen, hatten ihre Bankdokumente verloren und verfügten nur über vage Vorstellungen von einem in der Schweiz vorhandenen Guthaben, Depot oder Safe von Verwandten. Es konnte gezeigt werden, dass Banken Informationen gegenüber Erben über ehemalige Kundenbeziehungen zurückhielten, indem sie darauf hinwiesen, dass Kundendokumente nicht mehr als zehn Jahre über das Datum der Kontoschliessung hinaus aufzubewahren seien. Während die Verkehrs- und Postwege nach dem Kriegsende eine Kontaktaufnahme wieder zuliessen, erschwerten nicht nur die restriktive Auskunftspraxis der Banken, sondern auch die Bedingungen des seit 1947 einsetzenden Kalten Krieges für viele Kunden oder deren Erben den Zugriff auf Schweizer Konten, Depots oder Safes. Einige Banken, insbesondere Kantonal- und Privatbanken, unternahmen hingegen von sich aus nach dem Kriegsende erfolgreich den Versuch, mit Kunden im Ausland wieder Kontakt aufzunehmen.
1947 und 1956 führte die Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg) Umfragen zu nachrichtenlosen Vermögenswerten bei Schweizer Banken durch. Die SBVg reagierte damit auf einen auf Bundesebene geplanten Meldebeschluss für nachrichtenlose Opfervermögenswerte. Allerdings förderten diese Umfragen nur kleine Summen nachrichtenloser Werte zutage. Die SBVg und die Banken gingen davon aus, dass eine Meldegesetzgebung dann unterbleiben würde, wenn der Wert der vorhandenen nachrichtenlosen Vermögen gering war. Die Banken meldeten nachrichtenlose Vermögen daher zuhanden der SBVg nur sehr zurückhaltend an. Die SBVg unterliess es zudem bis 1995 nicht nur, die Mitgliedbanken auf eine einheitliche Verwaltung der nachrichtenlosen Vermögenswerte zu verpflichten. Sie betrieb vielmehr bis 1962 auch ein engagiertes Lobbying, um einen Meldebeschluss zu verhindern. Sie erreichte damit, dass dieser erst 17 Jahre nach Kriegsende vom Bundesrat erlassen wurde. Auch führte die Vorgehensweise der Banken, der Bankiervereinigung und des Bundes dazu, dass einige der nachrichtenlosen Vermögenswerte bis heute auf Schweizer Banken liegenblieben. Das Ziel des schliesslich auf ausländischen Druck hin erlassenen Bundesbeschlusses von 1962 wurde daher nicht erreicht: Die bei Schweizer Banken liegenden nachrichtenlosen Vermögen von Opfern des Nationalsozialismus wurden nur unvollständig an Berechtigte restituiert oder - falls solche nicht ausfindig gemacht wurden - wohltätigen Zwecken zugeführt.
Was die Meldepraxis der Banken betrifft, so mussten - nachdem die Refendumsfrist Anfang September 1963 abgelaufen war - bis Ende Februar 1964 alle Vermögenswerte von Personen, die während der Zeit des Nationalsozialismus verfolgt worden waren, bei der Meldestelle des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements angezeigt werden. Die Banken sprachen sich während dieser sechs Monate mehrfach ab, wie die Anmeldungen in der Praxis durchzuführen waren. Diese Absprachen führten zu einer Reduktion der Fälle, die der Meldestelle bekanntgegeben wurden. Die Identifizierung von Opferguthaben erfolgte bei den meisten Banken über die Bezeichnung jüdisch klingender Namen der Kunden, die sich längere Zeit nicht gemeldet hatten. Andere Verfolgungsgründe wurden durch diese Vorgehensweise nicht berücksichtigt. Werte von Sinti und Roma, Zeugen Jehovas, Homosexuellen oder körperlich respektive geistig Behinderten, die ebenfalls zu den durch den Nationalsozialismus Verfolgten gehörten, wurden vom Meldebeschluss kaum erfasst. Insgesamt meldeten 46 Banken 739 Vermögenswerte im Wert von 6,2 Mio. Franken an. Die Mehrheit des deklarierten Wertes ging jedoch wieder an die Finanzinstitute zurück, weil die Meldestelle Erben gefunden hatte oder aus anderen Gründen entschied, dass die Vermögenswerte dem Meldebeschluss nicht unterstanden. Einige dieser Fälle blieben bis heute dort liegen, obwohl die Meldestelle mögliche Erben ausfindig gemacht hatte: Die Banken waren oft nicht bereit, Kontakt mit Personen aufzunehmen, von denen sie nicht sicher wussten, ob sie an den fraglichen Werten tatsächlich erbberechtigt waren. Ihre Zurückhaltung begründeten sie damit, Eigentumsrechte und das Bankgeheimnis nicht verletzen zu wollen.
Aufgrund der heutigen Quellenlage ist es nicht mehr möglich, den Wert nachrichtenloser Opfervermögen bei Schweizer Banken zu einem bestimmten Zeitpunkt nach 1945 zu beziffern. Zahlreiche Vermögen nahmen zwar durch eine die Interessen der Kunden wahrende Anlage oder durch die Wertsteigerung der Titel über die Jahre zu. Viele Vermögenswerte verloren jedoch an Wert, weil sie durch Gebührenbelastungen verringert wurden. Während offene nachrichtenlose Wertschriftendepots eher eine Wertsteigerung erreichten, waren die Werte in Safes und Konten meist einer Wertminderung ausgesetzt. Dies führte dazu, dass Banken seit 1945 immer wieder wertlos gewordene Konten oder Safes schlossen. Einige Banken spiesen kleine und kleinste nachrichtenlose Vermögenswerte bei der Schliessung der Konten in ihre Gewinn- und Verlustrechnung ein. Nach zehn Jahren konnten Banken sämtliche Dokumente vernichten, welche diese Kundenbeziehungen betrafen. In zahlreichen Fällen besteht daher heute keinerlei Evidenz mehr für eine vormals bestehende Kundenbeziehung mit Opfern der nationalsozialistischen Verfolgung.
(Text identisch mit Schlusswort 415-420)
Résumé
La présente étude, essentiellement fondée sur les archives bancaires, traite de la problématique des avoirs en déshérence dans les banques suisses depuis 1931 et après 1945. Les attitudes adoptées par les établissements financiers et par la Confédération eurent pour conséquence que des fonds déposés par les victimes du national-socialisme demeurèrent dans les banques suisses durant toute la période de l'après-guerre.
Le contexte entre 1931 et 1945
Au cours des années vingt et trente, un nombre important de clients étrangers, qui furent par la suite persécutés par le régime national-socialiste, déposèrent des capitaux dans les banques suisses. Après 1931 et pendant la guerre, cependant, une part considérable de ces capitaux quitta la place financière helvétique, avant même que les premières recherches de fonds en déshérence ne soient entamées après 1945. Les placements de la clientèle étrangère étaient de deux types distincts: d'une part, l'épargne et les avoirs en compte courant, que les banques portèrent à leur bilan au titre d'opérations de crédit. D'autre part, les dépôts ouverts (pour les titres et les fonds) et les coffres-forts (mise en sécurité de billets de banque, de bijoux, d'or ou autres objets de valeur) qui ne sont pas pris en compte dans les bilans.
En 1931, dès que le contrôle des changes eut été instauré en Allemagne, les administrations fiscale et douanière de ce pays tentèrent d'obtenir des informations sur les clients allemands par le biais de l'espionnage bancaire en Suisse. Dans quelques cas, des collaborateurs de banques transmirent des renseignements demandés par les enquêteurs allemands. Certaines banques édictèrent alors des dispositions restreignant les envois postaux aux clients résidant à l'étranger afin de protéger ceux-ci contre les tentatives d'espionnage et elles-mêmes, contre le risque d'une vague de retraits. Les établissements financiers adoptèrent d'autres mesures encore, comme celle consistant à attribuer un numéro aux comptes, dépôts ou coffres-forts en lieu et place du nom du client. Seul un cercle limité de collaborateurs supérieurs de la banque concernée pouvaient établir un lien entre ces comptes numérotés et leurs détenteurs.
En 1933 et en 1936, le régime national-socialiste promulgua des lois contre l'évasion des capitaux, assorties de peines draconiennes, et força ainsi la population allemande - et, dès 1938, les Autrichiens - à déclarer leurs devises étrangères à l'Etat et, plus tard, à les lui remettre. Les banques suisses situées le long de la frontière austro-allemande durent faire face à un nombre considérable de retraits. C'est pourquoi, en 1934, de même qu'en 1938, au lendemain de l'Anschluss de l'Autriche, la Banque nationale suisse convint des procédures de compensation avec la Reichsbank. Selon celles-ci, les banques sises près des frontières pouvaient compenser leurs créances hypothécaires bloquées en Allemagne ou en Autriche par les épargnes déposées en Suisse et déclarées aux autorités du régime national-socialiste. Les comptes d'épargne qui avaient fait l'objet d'une compensation disparaissaient sans laisser de trace. Par contre, les négociations en vue de compenser les créances des banques suisses en Alsace-Lorraine par les versements provenant de cette région se soldèrent par un échec, les montants concernés étant insignifiants: seule une petite partie des avoirs avait été déclarée aux autorités allemandes pour les devises. Début 1942, les banques suisses déclarèrent cependant les actions alsaciennes en leur possession aux autorités national-socialistes, conformément à la législation établie par l'occupant, ce qui entraîna la disparition des actions déposées par des clients juifs.
Du point de vue suisse, la fluctuation des avoirs étrangers en Suisse fut influencée considérablement par les événements suivants: les décrets-lois promulgués par le gouvernement allemand en août 1931 à la suite de la crise bancaire provoquèrent un premier recul des dépôts allemands auprès des banques suisses. Le 12 juin 1933, le régime national-socialiste édicta la loi contre la trahison de l'économie allemande («Gesetz gegen den Verrat an der Deutschen Volkswirtschaft»), qui obligeait toute personne vivant en Allemagne à déclarer les fonds et les devises déposés à l'étranger; les banques suisses essuyèrent alors une deuxième vague de retraits d'avoirs allemands. En avril 1936, à la suite de la victoire électorale du Front populaire en France, de nombreux ressortissants français placèrent leurs capitaux auprès des établissements financiers helvétiques. Certains de ces capitaux furent placés dans l'immobilier en Suisse ou furent confiés à des agents fiduciaires. Le 19 novembre 1936, le gouvernement national-socialiste publia sa septième ordonnance d'application de la loi sur les devises, incitant les Allemands à transférer à une banque allemande leurs dépôts à l'étranger et provoquant ainsi une nouvelle vague de clôtures de comptes dans les banques suisses. Le 23 mars 1938, les dirigeants du régime national-socialiste contraignirent les habitants de l'Autriche à déposer leurs titres se trouvant à l'étranger auprès de la Reichsbank, conformément à la loi sur les devises pour l'Autriche («Devisengesetz für das Land Österreich»). De nombreux clients autrichiens retirèrent alors leurs fonds des instituts suisses et les remirent, sous la contrainte, au Troisième Reich. L'ordonnance sur l'annonce des biens des Juifs («Verordnung über die Anmeldung des Vermögens von Juden») du 26 avril 1938, qui obligeait tous les Juifs se trouvant sur les territoires soumis au Troisième Reich à déclarer leurs biens, fit double emploi avec la législation sur les devises déjà en vigueur en Autriche. Le pogrom contre les Juifs perpétré dans la nuit du 9 au 10 novembre 1938, de même que les lois antisémites promulguées en Italie motivèrent les clients juifs à exporter leurs capitaux hors d'Allemagne et d'Italie, essentiellement vers l'Amérique du Nord. En juillet 1940, le blocage par le Conseil fédéral des avoirs appartenant à des créanciers domiciliés dans des territoires occupés empêcha ces clients de retirer leurs dépôts dans les banques suisses. Alors que la plupart des grandes banques introduirent seulement après la guerre des directives relatives aux fonds en déshérence, la gestion des avoirs dont les titulaires ne s'étaient plus manifestés depuis longtemps était, à la fin du conflit déjà, une activité de routine dans les banques cantonales ainsi que dans d'autres instituts spécialisés dans les dépôts d'épargne. Ainsi, comme le démontrent les sources, la gestion des fonds dont les propriétaires ne donnaient plus de nouvelles était déjà un aspect de l'activité des banques suisses avant 1945.
Les processus après 1945
Par un échange de lettres dans le cadre de l'accord de Washington, conclu en 1946, les négociateurs helvétiques s'engagèrent à retrouver les fonds déposés en Suisse par des personnes victimes du régime national-socialiste et à les mettre à disposition des trois gouvernements alliés à des fins d'assistance. D'innombrables clients et leurs héritiers légaux étant décédés, les personnes habilitées à récupérer les dépôts dans les banques suisses ne pouvaient plus s'adresser à celles-ci. Dans de nombreux cas, les interlocuteurs légitimes - héritiers ou chargés de procuration - vivaient encore, mais n'avaient plus donné signe de vie ni pendant ni après la guerre. Par ailleurs, nombre de clients étrangers avaient fui pendant le conflit et n'étaient plus en possession de documents bancaires. Certains n'avaient plus qu'une vague idée de l'existence d'un avoir, d'un dépôt ou d'un compartiment de coffre-fort en Suisse auquel un parent avait droit. Il a été prouvé que certaines banques dissimulèrent des informations aux héritiers de leurs clients, arguant que les documents bancaires n'étaient pas conservés plus de dix ans après la date de la clôture d'un compte. Même si les communications postales ou terrestres fonctionnaient à nouveau après la guerre, nombreux furent les clients ou leurs héritiers qui éprouvèrent des difficultés à accéder à leurs comptes ou dépôts, en raison non seulement de la politique des banques suisses en matière de communications des informations, mais aussi, dès 1947, de la guerre froide. Certains établissements, toutefois, en particulier les instituts cantonaux et les banques privées, entreprirent de leur propre chef des recherches afin de retrouver les clients à l'étranger, démarche qui fut souvent couronnée de succès.
En 1947 et en 1956, l'Association suisse des banquiers (ASB) enquêta sur les fonds en déshérence auprès des banques helvétiques, en réaction au projet d'arrêté fédéral relatif aux biens sans nouvelles des victimes des persécutions national-socialistes. Néanmoins, ces enquêtes ne firent apparaître que des sommes modestes. L'ASB et les banques pensaient pouvoir échapper à un arrêté fédéral si la valeur des fonds en déshérence atteignait une somme relativement basse. Les banques ne déclarèrent des avoirs en déshérence que restrictivement. Jusqu'en 1995, l'ASB ne prit aucune mesure en vue d'engager ses membres à pratiquer une gestion uniforme des fonds en déshérence. Elle exerça par ailleurs jusqu'en 1962 un fort lobbying afin d'éviter l'arrêté fédéral. Elle fit en sorte que celui-ci ne soit adopté que 17 ans après la fin de la guerre. La façon de gérer le problème par les banques, l'ASB et l'Etat aboutirent à ce que des avoirs en déshérence demeurent jusqu'à ces jours auprès des banques suisses. Le but de l'arrêté fédéral adopté en 1962, sous la pression de l'étranger, ne fut pas atteint: les avoirs en déshérence n'ont pas été complètement restitués aux ayants droit ou bien ont été destinés - quand ceux-ci étaient introuvables - à des actions de bienfaisance.
En ce qui concerne la procédure de déclaration, tous les avoirs en déshérence appartenant à des personnes persécutées pour des raisons raciales, religieuses ou politiques pendant la période de national-socialisme devaient être annoncés à un service ad hoc du Département de Justice et Police. Entre septembre 1963 et février 1964, les banques se concertèrent quant à la procédure à appliquer en la matière; on assista donc à une baisse du nombre de cas annoncés. Pour la plupart des banques, l'identification consista à désigner les noms de consonance juive de clients qui ne s'étaient plus manifestés depuis longtemps, ignorant ainsi les autres catégories de personnes persécutées par le national-socialisme. Ainsi, les biens des Tziganes, des Témoins de Jéhovah, des homosexuels ou encore des personnes souffrant d'un handicap physique ou mental ne furent guère pris en compte dans le cadre de l'arrêté fédéral. Au total, 46 banques déclarèrent 739 avoirs représentant la somme de 6,2 millions de francs. La plupart de ces avoirs réintégrèrent cependant les instituts financiers, le service ad hoc de la Confédération ayant retrouvé la trace des héritiers ou ayant décidé, pour d'autres raisons, que ces biens ne tombaient pas sous le coup de l'arrêté fédéral. Une partie des avoirs ainsi restitués aux banques y demeura jusqu'à aujourd'hui, bien que le service fédéral ait retrouvé les héritiers. En effet, il n'était pas rare que les banques ne soient pas disposées à prendre contact avec les descendants des victimes, n'étant pas sûres que ces derniers aient vraiment le droit de toucher les fonds en question. Pour justifier leur attitude restrictive, elles invoquèrent la protection du droit de la propriété et le secret bancaire.
Aujourd'hui, les sources disponibles sont trop lacunaires pour permettre d'estimer le montant des avoirs en déshérence déposés auprès des banques suisses à un moment précis après 1945. De nombreux fonds prirent de la valeur au fil des ans, soit parce que les banques les avaient placés de façon judicieuse et rentable, soit en raison de l'appréciation des titres. D'autres, par contre, perdirent de la valeur à cause des taxes dont ils furent frappés. D'une manière générale, les titres en dépôts ouverts s'apprécièrent au cours des décennies, tandis que les valeurs consignées dans des coffres-forts ou sur des comptes se déprécièrent. En conséquence, dès 1945, les banques clôturèrent des comptes et mirent fin à la location de coffres dont le contenu n'avait plus de valeur. Certaines d'entre elles passèrent les comptes en déshérence de faible ou de moindre importance par profits et pertes, après les avoir clos. Dix ans plus tard, les instituts financiers pouvaient détruire l'ensemble des documents relatifs aux relations avec ces clients. C'est pourquoi il ne subsiste actuellement aucune trace des relations avec ces clients, alors que ceux-ci avaient déposé une partie de leurs biens auprès des banques suisses avant d'être victimes du national-socialisme.
Riassunto
La ricerca, basata principalmente su fondi di archivi bancari, si occupa della genesi di averi non rivendicati giacenti nelle banche svizzere dal 1931 e dopo il 1945. Il comportamento delle banche e della Confederazione contribuì a lasciar giacere nella banche svizzere patrimoni di vittime del nazismo, per tutto il periodo del dopoguerra.
Situazione fra il 1931 e il 1945
Negli anni '20 e '30, molti clienti stranieri, più tardi fra i perseguitati del nazionalsocialismo, deposero parte del loro patrimonio nelle banche svizzere. Dopo il 1931 e durante la guerra, molti di questi patrimoni lasciarono nuovamente la piazza finanziaria svizzera, ancora prima delle ricerche iniziali di patrimoni non rivendicati del dopoguerra. Da una parte, la clientela straniera investì i suoi capitali in conti correnti e di risparmio, poi utilizzati dalle banche nelle operazioni di credito, quali depositi bancari rilevanti per il bilancio. Dall'altra, i clienti depositarono valori e titoli in depositi aperti o affittarono cassette di sicurezza dove conservare banconote, gioielli, oro o altri oggetti di valore, quali cosiddetti valori indifferenti al bilancio.
Subito dopo l'introduzione del contingentamento delle divise nel 1931 in Germania, le sue autorità finanziarie e doganali cercarono, con uno spionaggio bancario, di ottenere informazioni sui clienti tedeschi. In singoli casi, impiegati di banca fornirono tali dati di clienti agli investigatori valutari tedeschi. Per proteggere i clienti dai tentativi di spionaggio e la banca da notevoli ritiri di capitale, alcuni istituti introdussero disposizioni restrittive per gli invii postali a clienti privati. Contrassegnando conti, depositi e cassette di sicurezza con un numero invece del nome, le banche cercarono di prevenire il ritiro forzato di capitali e lo spionaggio sugli averi dei clienti. L'informazione sulla corrispondenza fra cliente e numero, era accessibile solo ad un gruppo ristretto di impiegati bancari di alto rango.
Con l'introduzione di leggi sulla fuga dei capitali e sotto la minaccia di sanzioni draconiane, il regime nazionalsocialista obbligò nel 1933 e 1936 la popolazione tedesca e, nel 1938 quella austriaca ad annunciare e più tardi a consegnare le loro valute estere allo stato. Le banche lungo la frontiera tedesco-austriaca furono così le più colpite da ritiri di capitali. La Banca nazionale svizzera stipulò perciò nel 1934 e - dopo l'«Anschluss» (annessione) dell'Austria - nel 1938 un accordo di compensazione con la Reichsbank: le banche di frontiera potevano compensare i loro crediti ipotecari bloccati in Germania, rispettivamente in Austria, con le disponibilità in libretti di risparmio dichiarati alle autorità nazionalsocialiste. Gli averi in conto coinvolti nella compensazione cessavano poi di esistere. Fallirono invece i negoziati per la compensazione di crediti delle banche svizzere nell'Alsazia-Lorena con depositi provenienti da questa regione: solo una piccola parte dei depositi era stata dichiarata alle autorità valutarie tedesche e la somma a disposizione per la compensazione era quindi troppo modesta. All'inizio del 1942 tuttavia, conformemente alle ordinanze degli occupatori della regione, le banche svizzere dichiararono alle autorità nazionalsocialiste di possedere azioni provenienti dall'Alsazia. Le azioni dei depositari ebrei ne risultarono svalutate.
Dal punto di vista svizzero, gli avvenimenti che influenzarono maggiormente la fluttuazione degli averi esteri in Svizzera furono i seguenti: il decreto d'emergenza del governo tedesco dell'agosto 1931, emanato in seguito alla crisi delle banche e che portò ad una prima riduzione delle operazioni di deposito tedesche presso le banche svizzere. Il 12 giugno 1933 il governo nazionalsocialista emanò la legge contro il tradimento dell'economia nazionale tedesca, «Gesetz gegen den Verrat an der Deutschen Volkswirtschaft», che decretò un obbligo di dichiarazione di tutti i patrimoni e le divise depositati all'estero da persone viventi in Germania. Questa misura provocò un ulteriore ritiro di capitali tedeschi dalle banche svizzere. Nell'aprile del 1936, la vittoria del fronte popolare in Francia causò in un primo tempo un afflusso di capitali francesi nelle banche svizzere. Alcuni investirono però i loro soldi in beni immobiliari in Svizzera o affidarono i loro valori a fiduciari svizzeri. Il 19 novembre 1936 il governo nazionalsocialista, col settimo regolamento d'attuazione della legge valutaria, sollecitò tutti i tedeschi a deporre in una banca valutaria tedesca i loro titoli depositati in banche estere, ciò che per le banche svizzere significò un'altra volta la liquidazione di numerosi depositi di clienti. Con la legge valutaria per l'Austria, «Devisengesetz für das Land Österreich», i potenti nazionalsocialisti chiesero, il 23 marzo 1938, ai cittadini della ex-Austria di offrire in vendita alla Reichsbank i loro titoli depositati all'estero. Molti clienti austriaci ritirarono in seguito i loro valori dalle banche svizzere per consegnarli, sotto costrizione, al «Terzo Reich». Il decreto sulla denuncia del patrimonio di ebrei, «Verordnung über die Anmeldung des Vermögens von Juden», del 26 aprile 1938, che impose a tutti gli ebrei nella sfera del potere tedesco di dichiarare i loro averi, s'incrociò con la legge valutaria già esistente in Austria. Nell'autunno del 1938, il pogrom contro gli ebrei nella notte dal 9 al 10 novembre e le leggi razziste emanate in Italia causarono un deflusso di valori appartenenti a clienti ebrei in Germania e in Italia, in particolare verso l'America del nord. Nel luglio 1940 infine, il blocco svizzero dei patrimoni appartenenti a creditori nei territori occupati rese impossibile ulteriori ritiri di capitali dalle banche da parte di creditori di queste regioni. Mentre le grandi banche introdussero disposizioni per il trattamento di patrimoni non rivendicati solo dopo la guerra, per le banche cantonali e altre specializzate nell'accettazione di risparmi, l'amministrazione di conti inattivi faceva già parte della routine. L'amministrazione di patrimoni non rivendicati era quindi già prima del 1945 un tema che appare nei documenti.
Sviluppi dopo il 1945
In uno scambio di lettere nell'ambito dell'accordo di Washington del 1946, i negoziatori svizzeri si impegnarono a trovare i patrimoni di persone assassinate durante gli stermini nazionalsocialisti e a metterli a disposizione dei tre governi alleati per fini assistenziali. Dopo l'assassinio dei clienti e dei loro eredi legittimi, fra le banche svizzere e le persone aventi i diritti non esisteva più alcun contatto. In molti casi le persone legittimate - eredi o mandatari - esistevano ancora, ma per molti anni, durante e dopo la guerra, non si fecero sentire. Inoltre molti clienti stranieri di banche svizzere erano fuggiti durante il periodo di guerra, avevano perso tutti i documenti bancari e disponevano solo di vaghi ricordi di un credito, deposito o cassetta di sicurezza appartenuti a parenti e tuttora giacenti in Svizzera. Si poté dimostrare che certe banche avevano taciuto agli eredi informazioni sulle relazioni con clienti, accennando al fatto di non essere obbligate a conservare i documenti sui clienti per più di dieci anni dopo la data della liquidazione del conto. Dopo la fine della guerra, le vie di comunicazione e le poste permisero di riprendere contatto, ma per molti clienti o i loro eredi non fu solo la pratica d'informazione restrittiva delle banche a rendere difficile l'accesso a conti e depositi svizzeri, bensì anche le circostanze causate, a partire dal 1947, dall'avvento delle guerra fredda. Per contro, dopo la fine della guerra, alcune banche, in particolare banche cantonali e private, tentarono, di propria iniziativa e con successo, di ristabilire i contatti con i clienti all'estero.
Nel 1947 e 1956 l'Associazione Svizzera dei Banchieri (ASB) condusse diverse inchieste presso le banche svizzere sui patrimoni non rivendicati. Tuttavia, queste inchieste portarono alla luce solo piccole somme di patrimoni in giacenza. La ASB e le banche partivano dal presupposto che una legislazione di notifica non dovesse aver luogo se il valore dei patrimoni non rivendicati fosse stato trascurabile. Di conseguenza le banche denunciarono i beni in giacenza alla ASB con molta riserva. Fino al 1995, la ASB omise di obbligare le banche associate a creare un'amministrazione unitaria dei patrimoni non rivendicati. Essa inoltre esercitò delle pressioni lobbistiche per evitare una legislazione di notifica. Ottenne così dal Consiglio federale un suo rinvio, ed essa entrò in vigore solo diciassette anni dopo la fine della guerra. Il comportamento delle banche, della ASB e dello Stato portò alla giacenza di una parte di quei beni non rivendicati ancora oggi esistenti nelle banche svizzere. Gli obiettivi del decreto federale del 1962, promulgato su pressione estera, non furono raggiunti: i beni delle vittime del Nazionalsocialismo giacenti nelle banche svizzere e non rivendicati, furono restituiti solo parzialmente ai loro possessori o se questi non fossero stati reperibili, dati in beneficenza.
Per quanto riguarda la pratica di notifica delle banche, tutti i beni di coloro che furono perseguitati dal Nazionalsocialismo, dovevano essere denunciati, fino alla fine del febbraio 1964, ad un ufficio di notifica presso il Dipartimento generale di giustizia e polizia, dopo la scadenza dei tempi fissati dal referendum all'inizio del settembre 1963. Le banche si misero d'accordo su come eseguire in pratica la notifica. Questi accordi produssero una riduzione dei casi poi annunciati all'ufficio di notifica. La maggior parte delle banche procedette all'identificazione degli averi delle vittime scegliendo fra i nomi dei clienti che da molto tempo non si erano fatti sentire, quelli che si potevano ritenere ebraici. In questo modo non si presero in considerazione altre cause di persecuzione. Valori di sinti e roma, testimoni di Geova e omosessuali o di andicappati fisici o mentali, anche loro perseguitati dal nazionalsocialismo, non vennero quasi rilevati. Complessivamente 46 banche notificarono 739 patrimoni per un valore di 6,2 milioni di franchi. La maggior parte dei valori dichiarati ritornò comunque agli istituti finanziari o perché l'ufficio di notifica non aveva trovato eredi o perché aveva deciso per altre ragione che i patrimoni non sottostavano al decreto sulla notifica. Alcuni dei casi ritornati dall'ufficio di notifica alle banche vi rimasero fino ad oggi, nonostante l'ufficio avesse trovato i possibili eredi: spesso le banche non furono disposte a contattare eredi, dei quali non sapevano con certezza se fossero veramente detentori dei diritti di successione dei patrimoni in questione. Motivarono il loro riserbo sostenendo di non voler violare diritti di proprietà e il segreto bancario
Sulla base della situazione documentaria attuale non è più possibile determinare il valore dei patrimoni non rivendicati depositati nelle banche svizzere in un determinato momento dopo il 1945. Numerosi patrimoni aumentarono, o per investimenti effettuati dalle banche nell'interesse dei clienti, o per un aumento del valore dei titoli nel corso degli anni. Molti patrimoni invece persero valore durante decenni, perché gravati dalle spese. Tendenzialmente il valore dei depositi aperti di titoli non rivendicati aumentò durante decenni, mentre i valori depositati in cassette di sicurezza o su conti subirono quasi sempre un deprezzamento. Ciò portò, dal 1945 in poi, alla ripetuta liquidazione, da parte delle banche, di conti o cassette di sicurezza diventati senza valore. Alcune banche, al momento della liquidazione dei conti, fecero confluire piccoli e minimi patrimoni non rivendicati nei loro conti perdite e profitti. Dopo dieci anni le banche potevano distruggere la totalità dei documenti riguardanti le relazioni con questi clienti. Oggi in numerosi casi non esiste più nessuna evidenza di una precedente relazione bancaria nonostante che delle persone abbiano deposto parte del loro patrimonio nelle banche svizzere prima di perire a causa del nazionalsocialismo.
Summary
The study, which is based primarily on sources from bank archives, is concerned with the existence of unclaimed assets in Swiss banks since 1931 and after 1945. It was partly due to the conduct of the banks and the federal government that assets belonging to victims of National Socialism remained in Swiss banks throughout the entire post-war period.
Conditions between 1931 and 1945
In the 1920s and 1930s, many foreign clients who would later become victims of persecution under National Socialism deposited part of their assets with Swiss banks. Much of these assets were again withdrawn from Swiss banking centers after 1931 and during the war before the first searches for unclaimed assets were undertaken in the post-war period. The foreign clients invested their resources in the form of savings and current account balances, which the banks used as balance-sheet-relevant deposits in their lending operations. As «balance-sheet-irrelevant» securities clients deposited their assets in open deposits or rented strongboxes, in order to safeguard their bank notes, jewellery, gold or other valuables.
Immediately after the introduction of foreign exchange controls in Germany in 1931, its financial and customs authorities attempted - through bank espionage in Switzerland - to obtain information about German clients. In individual cases, bank employees supplied this client information to German foreign exchange investigators. In order to protect clients from attempted espionage and the banks from substantial capital withdrawals, some financial institutions introduced restrictive provisions on mail despatch to private clients. Banks also took preventive measures against forced withdrawal and espionage against clients' funds by designating accounts, deposits or safes by number rather than by client name. The information on which client belonged to which number was only accessible to a small circle of senior banking staff.
In 1933 and 1936, through the introduction of capital flight legislation and under threat of draconian penalties, the National Socialist regime forced the German population and, in 1938, the Austrians to report their foreign exchange to the state and later to hand it over. As a result, banks along the German and Austrian borders were particularly affected by capital withdrawals. In consequence, in 1934 and 1938, following the Anschluss of Austria, the Swiss National Bank concluded a compensations procedure with the Reichsbank: the frontier banks could compensate their mortgage-backed claims blocked in Germany and/or Austria with savings deposits in Switzerland, as long as these had been reported to the National Socialist authorities. The credit accounts affected by the compensation thus ceased to exist. However, negotiations on the compensation of the claims of Swiss banks in Alsace-Lorraine with deposits originating from these areas were unsuccessful. The sums available for the payment of compensation were too small, as only a small proportion of the deposits had been reported to the German foreign exchange authorities. However, at the beginning of 1942, Swiss banks reported Swiss-owned shares in Alsace to the National Socialist authorities in accordance with the decrees issued by the occupying power. The shares of Jewish depositors were thus devalued.
From the Swiss point of view, the following events influenced the fluctuation in the value of foreign assets in Switzerland profoundly: The Emergency Decrees passed by the German government in August 1931, which were enacted as a result of the banking crisis, resulted in a decline in the Swiss banks' deposit-taking operations in Germany for the first time. On 12 June 1933, the National Socialist government enacted the «Law against Betrayal of the German Economy» which contained an obligation to register all assets and foreign currency deposited abroad by persons residing in Germany. These measures led to another major withdrawal of German assets from Swiss banks. In April 1936, the electoral victory of the Popular Front in France caused an inflow of French capital into Swiss banks, with some individuals investing their assets in real estate in Switzerland or entrusting them to Swiss fiduciaries. On 19 November 1936, with the seventh implementation decree to the Foreign Exchange Law, the National Socialist government called on all Germans to deposit their securities held abroad with a German foreign exchange bank, which once again led to the dissolution of numerous client deposits with Swiss banks. On 23 March 1938, with the «Foreign Exchange Law for the Province of Austria», the National Socialist regime required the inhabitants of Old Austria to tender their securities deposited abroad to the Reichsbank. As a result, many Austrian clients withdrew their assets from Swiss banks and handed them over, under pressure, to the «Third Reich». The «Decree on the Registration of Jewish Assets» of 26 April 1938, which required all Jews in the German sphere of influence to register their assets, overlapped with the existing foreign exchange law in Austria. In autumn 1938, the pogrom against Jews in the night of 9-10 November and the racial laws enacted in Italy resulted in the transfer of securities owned by Jewish clients out of Germany and Italy, mainly to North America. Finally, the Swiss freezed the assets of creditors from occupied territories in July 1940 to make it impossible for creditors in these countries to make further withdrawals from the banks. While most of the major banks did not introduce guidelines on the treatment of unclaimed assets until after the war, the management of dormant assets by the cantonal banks and other banks specialising in the acceptance of savings funds was already routine business by the end of the war. In consequence, the administration of unclaimed assets by Swiss banks was already a topic before 1945, as is apparent from the source material.
Developments after 1945
In an exchange of letters in the context of the 1946 Washington Agreement, the Swiss negotiators committed themselves to tracing the assets located in Switzerland of persons murdered as a result of the National Socialists' extermination policy. In numerous cases, the murder of the clients and their rightful heirs meant that the Swiss banks no longer had contact with those entitled to claim. Although legitimate claimants - either heirs or authorised representatives - were still alive in many cases, they did not establish contact with the banks for many years, both during and after the war. In addition, many foreign clients of Swiss banks had fled during the war, had lost all their bank documents and possessed only vague memories of relatives' assets, deposits or safes still existing in Switzerland. There is evidence that banks withheld information about their former clients from these heirs, pointing out that client documents were only kept for ten years after the closure of the account. While the restoration of communications after the war allowed contact to be re-established, this was made more difficult not only by the restrictive information practice of banks but also the Cold War which began from 1948, preventing many clients or their heirs from having access to Swiss accounts or deposits. However, some banks, particularly cantonal and private banks, were successful in re-establishing contact with their clients abroad after the war.
In 1947 and 1956, the Swiss Bankers' Association (SBVg) carried out a number of surveys on unclaimed assets in Swiss banks. The SBVg was thus responding to a federal decision on the registration of unclaimed assets of victims. However these inquiries revealed only small sums. The Swiss Bankers Association (SBVg) and the banks assumed that the federal decision on the registration of unclaimed assets would not be enacted if the value of unclaimed assets was low. Thus, the banks registered heirless accounts restrictively to the SBVg. Until 1995, the SBVg neglected to ask its member banks to adopt a standard procedure for the handling of unclaimed assets. In the years after the war until 1962 it pursued intensive lobbying to avoid the legislation on registration. As a result of such policies by the banks, the SBVg and the administration, some heirless accounts have remained with Swiss banks until today. Legislation requiring registration of unclaimed assets was finally enacted by the Federal Council 17 years after World War Two. Nonetheless, the purpose of this 1962 decision, adopted as a result of pressure from abroad, was not achieved: only some unclaimed assets of victims of National Socialism were restituted to heirs or - in case no heirs were found - to charitable causes.
As far as the banks' registration procedure is concerned, all assets of persons who had been persecuted on racial, religious or political grounds during the National Socialist period had to be reported to a registration office at the Federal Department of Justice and Police by the end of February 1964. Between September 1963 and February 1964 the banks agreed on how this registration was to be carried out in practice. These agreements led to a reduction in the number of cases made known to the registration office. In most banks, the identification of victims' assets was carried out on the basis of Jewish-sounding names of clients who had not contacted the banks for some time. This procedure meant that other reasons for persecution were not taken into account. Assets of Sinti and Roma, Jehovah's Witnesses, homosexuals or the physically and/or mentally disabled, who were also the victims of National Socialism, were rarely covered by the decision on registration. In all, 46 banks reported 739 assets with a value of SFr. 6.2 million. However, the majority of the declared assets were returned to the banks concerned, because the registration office had found heirs, or decided for some other reason that the assets did not fall within the scope of the decision. Some of the cases referred by the registration office back to the banks have remained there until today, even though the registration office had traced possible heirs. In many cases, the banks were not prepared to contact heirs if they were uncertain whether the heirs were entitled to inherit the assets in question. They justified their caution on the grounds that they did not wish to infringe property rights and bank secrecy.
On the basis of current sources, it is no longer possible to assess the value of unclaimed assets of victims with Swiss banks at a specific time after 1945. Many assets have increased in value thanks to the banks' safeguarding of clients' interests or the increase in the value of investments over the years. However, many assets have declined in value over a period of decades as a result of bank charges. Whereas open unclaimed securities deposits have increased in value over the decades, assets in safes and accounts have generally decreased in value. Since 1945, the banks have frequently closed accounts and safe deposits which had become worthless. When closing these accounts, some banks transferred small and very small amounts of unclaimed assets to their profit and loss accounts. After ten years, the banks could destroy all documents relating to these clients. As a result, in many cases today, there is no further evidence of a prior client relationship, even though such persons had deposited part of their assets with Swiss banks before losing their lives as the victims of National Socialism.