Am 16. Mai 1920 stimmten 56,3 Prozent der Schweizer Stimmberechtigten für den Beitritt ihres Landes zum Völkerbund; am 16. März 1986 wurde dagegen der Beitritt der Schweiz zur UNO mit 75,7 Prozent Nein-Stimmen wuchtig verworfen. Die anzuzeigende, cum ira et studio geschriebene Untersuchung von Carlo Moos hat sich zum Ziel gesetzt, dieser Diskrepanz auf den Grund zu gehen und daraus Lehren im Hinblick auf eine zweite UNO-Abstimmung zu ziehen. Zu diesem Zweck gliedert der Autor seinen Stoff in drei Hauptteile: Als Erstes setzt er die aussenpolitischen Entscheidfindungsprozesse in Beziehung zum «nationalen Selbstverständnis» der Schweiz, das seines Erachtens zwischen den Polen Isolation und Offenheit oszilliert, die er treffend mit den beiden Chiffren «Sonderbund» und «Völkerbund» umschreibt. Während diese etwa für den jakobinischen Gehalt der Bundesverfassung von 1848, die liberale Flüchtlingspolitik des 19. Jahrhunderts oder die Aufbruchstimmung um 1920 steht, subsumiert jene unter sich die in der Regel xenophobe und mythisch überhöhte Vorstellung von der Schweiz als Sonderfall der Geschichte. Im Anschluss an diese Überlegungen zeichnet Moos den Weg der Schweiz in den Völkerbund, die Rückkehr zur integralen Neutralität 1938, den Nichtbeitritt zur UNO 1945 und das Scheitern des Beitrittsreferendums von 1986 nach. Im zweiten Hauptteil erfolgt eine Argumentationsanalyse der beiden Abstimmungskämpfe. 1920 gelang es den Völkerbundsfreunden, an deren Spitze Bundesrat Calonder stand und in deren Reihen auch Bauernsekretär Laur eine wichtige (gemäss Moos möglicherweise die ausschlaggebende) Rolle spielte, für eine Mehrheit glaubhaft die Vision einer besseren Zukunft zu vermitteln. Die Gegnerschaft, die im Völkerbund lediglich ein Instrument der Siegermächte des Weltkriegs sah, befürchtete dagegen die Erniedrigung der Schweiz zu einem Protektorat der Grossmächte und malte gar das apokalyptische Bild von der finis Helvetiae an die Wand. Die Gegner aus dem gespaltenen Lager der Katholisch-Konservativen bemühten Wilhelm Tell und Bruder Klaus, argumentierten allgemein antiaufklärerisch und schreckten auch vor rassistischen Äusserungen nicht zurück. Die zitierte Passage aus einem der Haupttraktate des gegnerischen Komitees, dass «mindestens ein Dutzend halbwilder, gänzlich unkultivierter Neger- und Indianervölker» bei der Konzeption des Völkerbunds mitgewirkt hätten, liesse sich etwa ergänzen durch nicht minder rassistische Aussagen des Schwyzer KK-Politikers Anton Büeler, der 1919 in der aussenpolitischen Kommission die Gegner angeführt hatte, in Moos' Untersuchung indessen nicht erwähnt wird. Etwas zuwenig deutlich werden die Argumente der mehrheitlich ablehnenden Sozialdemokratie (wichtigste Ausnahme als Beitrittsbefürworter war Leonhard Ragaz) von denjenigen der rechten Völkerbundsgegner abgegrenzt. Der antiimperialistische und antikapitalistische Impetus der SP-Führung kann schwerlich unter die Chiffre des Sonderbündischen subsumiert werden, sondern erscheint gleichsam als Präfiguration der «unheiligen Allianzen» von isolationistischen Rechten und fundamentaloppositionellen Linken, die sich in jüngster Zeit bei aussenpolitischen Fragen regelmässig zu bilden pflegen. In der UNO-Debatte von 1986 fehlte den Befürwortern der idealistische Schwung von 1920: Man sprach kaum von der internationalen Solidarität oder von der UNO als solcher, sondern kaprizierte sich im wesentlichen auf die Betonung der Vorteile eines Beitritts für das eigene Land. Die Gegnerschaft entzündete eine wahres «Trommelfeuer gegen die UNO» (117), in dessen Zentrum die Kosten eines Beitritts sowie vor allem die Neutralitätsproblematik standen. Die UNO war diesen Kreisen ein Instrument des Weltkommunismus und antiwestlicher Dritte-Welt-Staaten; insbesondere die Sanktionspolitik gegenüber dem südafrikanischen Apartheidregime war ihnen ein Dorn im Auge. Im Weiteren wurde auch an Anti-Bern-Reflexe in der Bevölkerung appelliert, indem man Regierung und Verwaltung vorwarf, sich in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf einzumischen. Erneut spielte Bruder Klaus in der gegnerischen Propaganda eine tragende Rolle. Nicht minder interessant als die Argumentationsanalyse sind Moos' Ausführungen zu Struktur und Funktionsweise der Abstimmungskomitees in den beiden Abstimmungskämpfen und zur dabei verwendeten Ikonografie. Es zeigt sich hier bereits für das Jahr 1920 eine massive, nach sozialen und kulturellen Kriterien differenzierte Verbreitung von Propagandamaterial. Das dritte Hauptkapitel bietet eine komparative Synthese der Diskussionsverläufe und Abstimmungsresultate von 1920 und 1986. Erheblich verändert erscheint das Umfeld: dem Glauben in eine zukünftige Perfektionierung des Völkerbunds 1920 steht die Ernüchterung über die Möglichkeiten der UNO 1986 gegenüber; 1920 verfügten die Befürworter mit Ernst Laur über einen charismatischen Exponenten, der mit Otto Fischer auf der Seite der Gegner von 1986 verglichen werden kann, während Bundesrat Aubert mit seiner differenzierten Art beim «Volk» kaum zu punkten vermochte; 1920 fand die Vorlage eine deutliche Annahme in der Westschweiz und knappe Ablehnung in der Deutschschweiz, 1986 erfolgte eine wuchtige Ablehnung in allen Sprachregionen. Als Angelpunkt im UNO-Abstimmungskampf von 1986 aber arbeitet der Autor die Neutralitätsfrage heraus. Während es 1920 dem Bundesrat gelang, diese Problematik mit seinem Konzept der differentiellen Neutralität zu entschärfen, wurde 1986 von der Befürworterseite die Frage nicht grundsätzlich diskutiert, sondern man beharrte hilflos auf einem Festhalten an der integralen Neutralität und lief damit der Gegnerschaft ins offene Messer. So gelangt der Autor zum Fazit, bei einer künftigen Abstimmung dürften sich die Befürworter nicht erneut auf das Feld der Kosten-Nutzen-Abwägungen zwingen lassen. Vielmehr müsse versucht werden, dem rational kaum reflektierten, in mythische Tiefen herabreichenden Neutralitätsbegriff mit dem Gedanken der Solidarität ein anderes emotional stark mobilisierendes Konzept entgegenzusetzen. Insgesamt hat der Autor eine aufschlussreiche Studie zum in der bisherigen Historiografie eher unterbelichteten Zusammenspiel von direkter Demokratie und Aussenpolitik vorgelegt. Dieses positive Fazit vermögen auch die dem dreifachen Durchgang durch die Chronologie geschuldeten Redundanzen (etwa bei gewissen Quellenzitaten) nicht zu trüben. Christian Koller (Zürich) traverse - Zeitschrift für Geschichte - Revue d'histoire 2001 / 03

Völkerbunds-Ja, Uno-Nein, Kosovo-Wende Neutralität und multilaterale Solidarität der Schweiz Das Verhältnis der Schweiz zu politischen internationalen Institutionen und speziell zu deren Zwangsmassnahmen ist nicht unveränderlich. Dies verdeutlichen zwei aktuelle Publikationen, die im Nationalen Forschungsprogramm (NFP) 42 über die Aussenpolitik entstanden sind. Eine historische Studie stellt dem Nein zur Uno von 1986 den Volksentscheid zum Völkerbundsbeitritt (1920) gegenüber; in einem Sammelband wird das Verhalten im Kosovo-Krieg (1999) als Ausdruck eines Übergangs dargestellt. C. W. Wenn sich die Schweiz anschickt, ein zweites Mal über den Beitritt zur Organisation der Vereinten Nationen abzustimmen, so ist es für das Verständnis des Problems nützlich - und für die Moral der Befürworter eine Stärkung -, sich nicht nur das erdrückende Nein vom 16. März 1986 (76 Prozent der Stimmenden und alle Stände) zu vergegenwärtigen, sondern auch die Zustimmung des Volks (mit knappem Ständemehr) zur Mitgliedschaft im Völkerbund am 16. Mai 1920. Das Abseitsstehen ist nicht einfach der historische Normalfall der Schweiz, es gibt auch Kontinuitäten der Offenheit. In diesem Sinn hat Carlo Moos die beiden Volksabstimmungen untersucht und in eine Perspektive gerückt. Ideale - Illusionen - Interessen Der Autor, Professor für neuere Geschichte an der Universität Zürich, weist schon in der Einleitung seines Buchs auf wesentliche Unterschiede im weltpolitischen Kontext hin. Parallelen in den Themen und Kontroversen der Abstimmungskämpfe (internationale Friedensbemühungen und nationale Identität, Neutralität und Solidarität) sind insofern allenfalls äusserlich, und die Betrachtung der Argumentationen beziehungsweise Propagandatexte allein wäre zu eng. Immerhin zeigen die geduldig, nicht ohne Wiederholungen ausgebreiteten Materialien, dass nach der Erschütterung des Ersten Weltkriegs die Kampagne für einen Aufbruch in Richtung kollektiver Sicherheit eine Welle von Friedenssehnsucht aufnahm und das internationale Projekt zudem mit Wesen und Mission der Schweiz (des «ältesten Völkerbunds der Erde») verknüpfte. In den achtziger Jahren wusste man demgegenüber nicht nur um das Ende des Völkerbunds, sondern auch um die realen Schwächen der Nachfolgeorganisation. Die Argumentation war nüchterner, interessenbetont. Nach fast zwei Jahrzehnten des Prüfens, Diskutierens und Hinausschiebens fehlte es der Uno-Sache an Schwung, es fehlte ein Engagement der Wirtschaft, und es fehlten populäre Protagonisten. Dem führenden Gegner, dem früheren Gewerbepolitiker Otto Fischer, gelang es in dieser Situation, aus der aussenpolitischen Abstimmung eine Abrechnung mit «Bern» überhaupt zu machen. Die Beitrittsgegner führten jeweils in ähnlicher Weise die Mängel der internationalen Friedensorganisation und die Gefährdung der Neutralität ins Feld. Der «Versailler Völkerbund» wurde besonders in der Deutschschweiz abgelehnt als System der Sieger von 1918, das die Schweiz in die Abhängigkeit von Frankreich und letztlich in den Krieg treiben würde. Die Uno aber war, wie es polemisch hiess, von kommunistischen Staaten und Entwicklungsländern dominiert, ein «unerfreulicher Verein», von dem man sich wie von «fremden Händeln» generell fernhalten sollte. Die Neutralität wurde damit nach Feststellung von Carlo Moos 1986 viel mehr als 1920 mythisch überhöht. Während der Bundesrat damals mit dem Konzept der «differenziellen Neutralität» (Teilnahme an nichtmilitärischen Sanktionen) die Debatte in Grenzen halten konnte, habe er sich in den achtziger Jahren in die Defensive drängen lassen. Er habe die an sich gleiche Haltung wie 1920 nicht überzeugend vertreten, weil nach dem Zweiten Weltkrieg Neutralität und Uno-Mitgliedschaft als unvereinbar erklärt worden waren. Diese Position wiederum ergab sich nach der nur kurz ausgeführten These des Autors aus der «möglicherweise falschen», unnötigen Rückkehr zur integralen Neutralität 1938. So anerkennt der Historiker Bedingungen und Verkettungen, zieht aber doch auch die Lehre, dass die Regierung die künftige Uno-Kampagne aktiv und - etwa mit der Idee der Solidarität - emotional zu führen habe. Unterwegs zu kooperativer Sicherheit Seit dem Verdikt von 1986, besonders nach der weltpolitischen Wende von 1989, hat sich die Aussenpolitik der Schweiz bereits verändert, und zwar vielleicht mehr, als es nach einem Uno-Beitritt bei anhaltender Ost-West-Konfrontation der Fall gewesen wäre. Der Beteiligung an den wirtschaftlichen Uno-Sanktionen gegen den Irak als Besetzer Kuwaits 1990 folgten zuletzt während des Kosovo-Kriegs konkrete Schritte einer wenn nicht kollektiven, so doch kooperativen Sicherheitspolitik. Das schweizerische Verhalten im Kontext der Nato-Intervention ist Thema eines von Jürg Martin Gabriel herausgegebenen Bandes, der insgesamt die katalytische Wirkung jener Ereignisse hervorhebt. Inzwischen ist ja auch das Engagement mit Friedenstruppen durch - knappe - Zustimmung des Volks zur Bewaffnungsvorlage vor einer Sackgasse bewahrt worden. Insbesondere der Herausgeber selber, Professor für Politikwissenschaft an der ETH Zürich und Präsident der Leitungsgruppe des NFP 42, sieht allerdings auch verpasste Chancen und kritisiert einen Mangel an aussenpolitischer Kohärenz. So schloss sich die Schweiz zwar dem einseitigen Kriegsmaterialembargo der Uno gegen Jugoslawien an und trug auch die meisten Sanktionen der EU mit, beschränkte sich jedoch bei deren Ölembargo auf das Verbot von Umgehungsgeschäften. Als innovativ und erfolgreich wird der Helikoptereinsatz für die Flüchtlingstransporte des UNHCR bezeichnet, zugleich in positivem Sinn (aber kaum korrekt) als «höchst parteilich»; negativ wird die trilaterale Hilfsoperation «Focus» beurteilt. Endet alles in der Integration? In einem sozusagen ideologiegeschichtlichen Rückblick machen Matthias Kunz und Pietro Morandi auf die «Ironie» aufmerksam, dass gerade die Armee, Kernstück der Selbstbehauptung in einer pessimistisch beurteilten Welt, zum Faktor der Modernisierung des Selbstverständnisses geworden ist. Mit sicherheits- und europapolitischen Argumenten plädieren mehrere Autoren für eine weitergehende Zusammenarbeit und Verflechtung mit der Nato. Gerade der Friedensforscher Günther Bächler führt den Gedanken der humanitären Intervention so weit, dass ein Vorgehen gegen völkerrechtliche Verbrechen wie Ge- nozid als unausweichliche Pflicht, die Neutralität hingegen - ihrerseits eine Einrichtung des älteren Völkerrechts - als etwas Absterbendes erscheint. Ganz kurz streift Bächler auch «die Gefahr des Missbrauchs der Macht», und Heiko Borcherts Beitrag macht unter anderem bewusst, dass das Verhältnis von EU oder Nato zu Russland noch sehr unklar ist. So scheint es fast etwas naiv, wie wenig nach den Motiven der grossen Akteure gefragt und die Perspektive auf ein Ende traditioneller Konflikte eingeengt wird. Zur naheliegenden Frage, ob die aussenpolitische Integration in einen Beitritt zur Nato münden soll, schweigen die engagierten Autoren. Einen Gegenakzent setzt Andreas Ernst, wenn er sich weiterhin einen Bedarf an neutraler Disponibilität vorstellen kann und jedenfalls eine gründliche Diskussion über die Schweizer Neutralität für unumgänglich hält. Was ergibt sich für die Uno-Abstimmung? Der formelle Beitritt ist in seiner Bedeutung bereits relativiert; für Emotionen bleibt nicht viel Raum, zumal die politische Mitte zu gewinnen ist. Fraglich ist, ob die reale Politik bereits allgemein mitgetragen und die Konsequenz gezogen wird. Bei der Bewusstwerdung der Rolle und Aufgabe einer solidarischen Schweiz könnten im Übrigen die Sicherheitspolitiker kein Monopol beanspruchen - immerhin hat die Entwicklungspolitik schon gut 40 Jahre langfristige Interessen im weiteren Umfeld erkannt und wahrzunehmen versucht. Carlo Moos: Ja zum Völkerbund - Nein zur Uno. Die Volksabstimmungen von 1920 und 1986 in der Schweiz. Chronos- Verlag, Zürich / Editions Payot, Lausanne 2001. 231 S., Fr. 38.-. Jürg Martin Gabriel (Hrsg.): Schweizerische Aussenpolitik im Kosovo-Krieg. Orell Füssli, Zürich 2000. 223 S., Fr. 49.-. Abgedruckt mit freundlicher Genehmigung der NZZ. Neue Zürcher Zeitung INLAND 07.08.2001 Nr. 180 13