Ausländer- und Asylpolitik vor der Nazizeit

Die Rollen von Heinrich Rothmund und Bundesrat Häberlin

Die gegenwärtige intensive Diskussion über die Rolle der Schweiz und vor
allem auch über ihre Flüchtlingspolitik vor, während und nach dem Zweiten
Weltkrieg wirft automatisch die Frage auf, mit welchen politischen Vorgaben
die Schweiz in diese höchst kritische Zeit hineinging. Das bisher
vorhandene historische Vakuum ist vor kurzem durch eine umfassende
wissenschaftliche Arbeit von Uriel Gast, «Von der Kontrolle zur Abwehr. Die
eidgenössische Fremdenpolizei im Spannungsfeld von Politik und Wirtschaft
1915-1933», ausgefüllt worden. Das informative Werk schildert auf Grund
zahlreicher ungedruckter und gedruckter Quellen detailliert die Anfänge
einer eidgenössischen Ausländerpolitik, das Auf und Ab im Spannungsfeld der
Interessen und Meinungen und hält auch nicht mit abgewogenen, aber
deutlichen Urteilen zurück.

Wechsel von Konjunktur und Politik

Die Zeit des Ersten Weltkrieges und bis zur Machtübernahme der Nazis in
Deutschland 1933 ist durch einen raschen Wechsel der Wirtschafts- und
Arbeitsmarktlage gekennzeichnet. War die Schweiz in der Mitte des
19. Jahrhunderts noch weitgehend ein Auswanderungsland, so setzte mit dem
wirtschaftlichen Aufschwung nach 1880 eine rasante Einwanderungswelle ein.
Es waren soziale und wirtschaftliche Gründe, die zur Immigration führten,
aber auch ethnische und politische wie Pogrome in Polen und Russland, die
zahlreiche osteuropäische Juden nach Westeuropa trieben. Die Zahl der
Ausländer erreichte vor dem Ersten Weltkrieg einen ersten Höhepunkt.
Gemäss Bundesverfassung von 1874 waren die Kantone und Gemeinden für die
Aufnahme von Einwanderern zuständig. Das führte im Ersten Weltkrieg zu
unhaltbaren Zuständen. In der Schweiz litt die Bevölkerung zunehmend unter
Lebensmittelknappheit und sozialer Not, was die Rufe nach verstärkter Abwehr
der Einwanderung mit ihren unerwünschten Nebenfolgen wie dem Schiebertum
verschärfte. Erst 1917, nach der sowjetischen Oktoberrevolution, erliess der
Bundesrat dann aber eine Notverordnung, die eine strenge Grenzkontrolle,
eine rigorose Behandlung der Deserteure und Refraktäre und die Schaffung
einer eidgenössischen Zentralstelle für Fremdenpolizei brachte.
Diese erste Abwehrphase führte zu einer Kompetenzverschiebung an den Bund -
der Bestand der Fremdenpolizei wuchs bis 1919 vorübergehend auf nicht
weniger als 500 Leute an. 1921 wurde dann eine neue Aufgabenteilung zwischen
Bund und Kantonen beschlossen, die vor allem die «Überfremdungsbekämpfung»
der Oberaufsicht des Bundes unterstellte. Unterdessen hatten Handel und
Tourismus längst eine Lockerung der strengen Einwanderungsvorschriften
verlangt. Mit dem Aufschwung von 1925 bis Mitte 1929 war man zusehends
bereit, die Grenzen wieder fast ganz zu öffnen und das Visum sogar als
Bedingung für den Stellenantritt in diesen Jahren des Arbeitskräftemangels
fallenzulassen.
Die Weltwirtschaftskrise nach dem «Schwarzen Freitag» im Oktober 1929 wirkte
sich in der Schweiz erst 1931 voll aus. Als die Arbeitslosenzahl die
Hunderttausendergrenze überschritt, setzte der Bundesrat einschränkende
Bestimmungen des beschlossenen Bundesgesetzes über den Aufenthalt und die
Niederlassung der Ausländer auf 1933 wieder in Kraft. Inzwischen aber hatte
sich die Einwanderungssituation grundlegend geändert, indem nicht nur - vor
allem deutsche - Arbeitslose in die Schweiz kommen wollten, sondern auch
deutsche Juden, die sich vor der nationalsozialistischen Verfolgung
fürchten mussten.

Skepsis gegenüber jüdischen Flüchtlingen

Die Ausländer- und Flüchtlingspolitik wurde in der Zwischenkriegszeit vor
allem von zwei Persönlichkeiten geprägt, von Bundesrat Heinrich Häberlin,
Vorsteher des Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) 1920 bis 1934, und von
Heinrich Rothmund, von 1919 bis 1929 Chef der eidgenössischen Zentralstelle
für Fremdenpolizei und von da an Chef der Polizeiabteilung im EJPD, der die
Fremdenpolizei aufbaute und gegen alle Widerstände nicht zuletzt der
Kantone zu einem schlagkräftigen Instrument formte. Der «personifizierte
ÐMotorð der Überfremdungsabwehr» - wie ihn Gast charakterisiert - fand in
Prof. Ernst Delaquis, dem Vorgesetzten und Chef der Polizeiabteilung bis
1929, einen «versierten Förderer». Die politische Entwicklung vor allem in
den Nachbarländern stellte die Ausländer- und Flüchtlingspolitik der
schweizerischen Behörden vor neue, schwierige Probleme.
Im Nachgang zum Generalstreik 1918 und zu den politischen Turbulenzen in
Deutschland richtete sich die Abwehr nicht nur gegen eine Überschwemmung
des Arbeitsmarktes, sondern auch gegen «unerwünschte Elemente» vor allem
linksextremer Ausrichtung und gegen eine «kulturelle» und «rassische»
Überfremdung; darunter wurden vor allem Ostjuden verstanden, denen
vorgeworfen wurde, sie seien nicht assimilierbar. Die Skepsis gegenüber
jüdischen Flüchtlingen war offensichtlich in Teilen der Bundesverwaltung
verbreitet. Als allerdings der schweizerische Generalkonsul in München 1923
Hitler ein Visum für «acht Tage zu Studienzwecken» erteilte, wurde er von
Rothmund gerügt, weil dieser vorher nicht orientiert worden war, was ihm
erlaubt hätte, «Anordnungen» zu treffen.
Ein erster Schub jüdischer Flüchtlinge kam bereits 1923 nach dem
Hitler-Ludendorff-Putschversuch über die Grenze. Die Drangsalierung der
Juden durch SA-Banden führte dann auch in den Jahren vor der Machtergreifung
zu einem Flüchtlingsproblem - in einer Zeit wachsender Arbeitslosenzahlen.
Eine Verfolgung erlebte neben anderen Schweizern auch der ehemalige Chef
der Polizeiabteilung, Delaquis, der 1932 als angeblicher Jude von
nationalsozialistischen Studenten aus seinem Professorenamt an der
Universität Hamburg geekelt wurde.

Verhängnisvoll enge Definition

Die Unterhöhlung des Rechtsstaates in Deutschland und die deutliche Tendenz,
«Polen, Juden und Staatenlose» abzuschieben, stellten die Schweizer Behörden
von 1933 an vor neue gravierende Probleme. Politische Flüchtlinge waren
schon früher in grösserer Zahl aufgenommen worden, deutsche
Sozialdemokraten und russische Emigranten vor dem Ersten Weltkrieg,
antibolschewistische Flüchtlinge in den Nachkriegsjahren und
antifaschistische Italiener seit 1922; diesen war ein striktes Verbot
politischer Tätigkeit auferlegt worden, weil Aussenminister Motta die
Beziehungen zu Italien auf keinen Fall trüben wollte. Seine Politik für den
Kleinstaat zwischen dem faschistischen Süden und - später - dem
nationalsozialistischen Norden war es, durch eine «formal möglichst korrekte
Politik das eigene Mass an Handlungsfreiheit zu wahren», wie Gast schreibt.
Das Problem der Verfolgung aus Rassegründen war für die Schweizer Behörden
in den dreissiger Jahren neu. Rothmund sah in den fliehenden Juden vor allem
ein «Überfremdungsproblem», das er nach rassistisch-kulturellen und
arbeitsmarktpolitischen Kriterien beurteilte. Motta sah darin ein von
Italien aus den zwanziger Jahren bekanntes Phänomen; nach ihm war vor allem
den politischen Flüchtlingen Aufmerksamkeit und Hilfe zu schenken. Um die
Definition des politischen Flüchtlings gab es zwischen den Behörden ein
längeres Ringen. Rothmund wollte die Juden ausschliessen. Bundesrat Häberlin
suchte alle einzuschliessen, die «verfolgt sind oder aller
Wahrscheinlichkeit nach Verfolgung zu gewärtigen haben». Rothmund selbst
erwog zwar differenzierte Lösungen, aber schliesslich siegte, wie Gast
schreibt, «seine falsch verstandene ÐBeamtenpflichtð», die den
Staatsschutzgedanken über humanitäre Erwägungen stellte. Im Kreisschreiben
des Bundesrates vom 7. April 1933, an dessen Ausarbeitung auch Bundesrat
Häberlin beteiligt war, hiess es, «Israeliten» seien nur dann als
politische Flüchtlinge anzuerkennen, wenn sie aus politischen Gründen
geflohen seien, wobei der in Deutschland geltende Boykott nicht als
politischer Grund gelte. Damit war die restriktive Politik abgesteckt, die
1938 zum verhängnisvollen Vorschlag zur Kennzeichnung jüdischer Pässe und
während des Krieges zur vorübergehenden Schliessung der Grenzen für jüdische
Flüchtlinge führen konnte.

Falsche Hoffnungen

In den dreissiger Jahren legte allerdings Bundesrat Häberlin in Gesprächen
mit prominenten Vertretern eines sozialdemokratischen Hilfskomitees und des
Schweizerischen Israelitischen Gemeindebundes dar, dass bei der Prüfung des
Asylrechts jeder Einzelfall für sich betrachtet werden müsse. Er legte Wert
darauf, dass die Schweiz von den Flüchtlingen vor allem als Durchgangsland
benützt werde, was allerdings auf grösste Schwierigkeiten stiess. Man zählte
darauf, dass die Gefahr in Deutschland «vorübergehend» sei. Noch rechneten
auch die Sozialdemokraten und Gewerkschafter mit einer möglichen Rückkehr zu
«normalen» Verhältnissen in Deutschland und waren deshalb bereit, die
Massnahmen der Behörden mitzutragen. Dass es so etwas wie einen «Holocaust»
in einem zivilisierten Land Westeuropas je geben könnte, konnte sich in den
dreissiger Jahren trotz den Schriften und Reden Hitlers niemand vorstellen
- nicht einmal die Juden in Deutschland, die sonst in viel grösserer Zahl
geflohen wären.
Kurt Müller (Meilen)

Uriel Gast: Von der Kontrolle zur Abwehr. Die eidgenössische Fremdenpolizei
im Spannungsfeld von Politik und Wirtschaft 1915-1933. Veröffentlichungen
des Archivs für Zeitgeschichte. Chronos-Verlag, Zürich 1997. 440 S.,
Fr. 58.-.

Abgedruckt mit freundlicher Genehmigung der NZZ.
Neue Zürcher Zeitung POLITISCHE BÜCHER 21.07.1997 Nr. 166 23

Uriel Gast untersucht mit der Eidgenössischen Fremdenpolizei jene Institution, die wie keine andere die Geschichte der Ausländerpolitik der Schweiz im 20. Jahrhundert geprägt hat. Um die Entwicklung seines Forschungsgegenstandes zu strukturieren, hat der Autor vier Hauptkapitel gewählt. Zunächst befasst er sich mit der Entstehung der Fremdenpolizei im Ersten Weltkrieg, dann mit der schrittweisen Liberalisierung der kriegsbedingten Einreisebestimmungen, der dritte Teil behandelt die «Überfremdungsbekämpfung», und zum Schluss folgt ein Blick auf die Zeit der Weltwirtschaftskrise. Dabei verharrt er nicht nur bei einer reinen Institutionengeschichte, sondern situiert das Handeln der Fremdenpolizei im allgemeinen Überfremdungsdiskurs der Zeit. Auffällig sind auch die vielen aktuellen Bezüge. Als Beispiel sei die Einbürgerungsfrage herausgegriffen. Dort waren noch Mitte der 20er Jahre nachdenkliche Stimmen zu vernehmen, die das Bürgerrecht für alle in der Schweiz geborenen Kinder als besten Weg zur Integration ansahen.
Vor dem Ersten Weltkrieg oblag die Regelung des Aufenthalts von Ausländern in der Schweiz den Kantonen. Erste Anstösse zu einer strengeren Fremdenkontrolle gingen im Jahre 1915 von den kantonalen Polizeidirektoren aus. Vor allem das Politische Departement erwies sich in den folgenden Debatten als treibende Kraft einer verschärften und zentralisierten Einreisekontrolle. Die bisher in fremdenpolizeilichen Fragen bestimmenden Kantone wurden schrittweise in eine zentralstaatliche Lösung eingebunden. Ziel war die Abwehr unerwünschter Ausländer. Dem entsprach eine mit der zunehmenden wirtschaftlichen und sozialen Krisenlage anwachsende Fremdenfeindlichkeit, die an die Überfremdungsdiskussionen der Vorkriegszeit anknüpfte. So entstand ein allgemeines Bedrohungsgefühl, das in der ersten Notverordnung des Bundes zur Ausländerkontrolle vom 17. November 1917 mündete. Damit war ein Wendepunkt in der Ausländerpolitik erreicht. Von nun an bestimmte der Bund die Richtlinien. Auf der Grundlage der Verordnung entstand zunächst die im EJPD angesiedelte Zentralstelle für Fremdenpolizei, die spätere Eidgenössische Fremdenpolizei. Im März 1919 übernahm der damals gerade 31jährige Heinrich Rothmund deren Leitung. Gemeinsam mit Ernst Delaquis, dem Chef der eidgenössischen Polizeiabteilung, ging er daran, seine Vorstellung der Ausländerpolitik umzusetzen. Für beide hiess dies: Abwehr der vermeintlichen Überfremdung.
Nach Ende des Ersten Weltkrieges setzte rasch Kritik an den strengen Einreisebestimmungen ein. Vor allem die Tourismusbranche forderte Erleichterungen, um den Fremdenverkehr wieder zu beleben. Obwohl diese Vorstösse schrittweise zum Abbau der Restriktionen führten, blieb die Abwehrdoktrin der Fremdenpolizei insgesamt bestimmend. Höchste Maxime war die «Sicherheit» der Schweiz. Viele Bespiele belegen die Furcht vor unerwünschten bolschewistischen Agitatoren - oder das, was die Fremdenpolizei dafür hielt. Dabei dienten oft Unterstellungen als Argument, wie das Beispiel Rothmunds belegt, der anlässlich von Visaverhandlungen 1921 den skandinavischen Staaten unterstellte, dass «ihre Angehörigen teils stark vom Bolschewismus infiziert seien». (173) Aber auch aussenpolitische Erwägungen spielten immer wieder eine Rolle. So plädierte das EPD dafür, Angehörige solcher Staaten grosszügiger zu behandeln, «die uns nur sehr wenige Fremde senden, bei sich aber grosse Schweizerkolonien gut aufnehmen». (176) Abschluss der Übergangsphase war die letzte Notverordnung des Bundesrates über die Ausländerkontrolle vom November 1921. Sie gab den Kantonen zwar die Kompetenz über den Niederlassungsentscheid zurück, der Bund behielt sich aber ein Einspracherecht vor.
Kernpunkt der Arbeit ist der dritte Teil über den geradezu missionarischen Eifer der Fremdenpolizei bei der Überfremdungsbekämpfung. Es würde zu weit führen, die erschreckenden Beispiele fremdenfeindlichen Denkens vorzustellen. Besonders beklemmend sind die vielfach belegten antisemitischen Grundmuster. So bemerkte Rothmund bereits 1923 über deutsche Juden: «Wir wollen diese Ausländer nicht, auch wenn sie zur Kur etc. einreisen und Geld in die Schweiz bringen» (243), und Bundesrat Heinrich Häberlin phantasierte 1927 über das Problem, ob die Schweiz es dulden könne, wenn von ausländischen Firmen «ein paar Jahre lang uns lauter israelitische Filialleiter präsentiert werden». (256) Den Antisemitismus ergänzen die Angst vor ausländischen Agitatoren, die Sorge vor wirtschaftlicher Konkurrenz, der Schutz des Arbeitsmarktes und die allgemeine Überfremdungspsychose. Insgesamt weist Gast nach, dass die aus den Jahren nach 1933 bekannten Motive einer restriktiven Flüchtlingspolitik weitgehend auf den Denkmustern der 20er Jahre beruhen.
Mit dem Aufkommen der Weltwirtschaftskrise verschärfte sich die Wahrnehmung des «Ausländerproblems» nochmals. Mit der Verabschiedung des Gesetzes über den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländern (ANAG) vom 26. März 1931 erlebte die Fremdenpolizei die Verwirklichung ihrer langjährigen Ziele. Nach dem Konjunktureinbruch von 1931 erfolgte eine drastische Einschränkung neuer Arbeits- und Aufenthaltsbewilligungen. Viele ausländische Arbeitnehmer mussten die Schweiz verlassen. Ein abschliessender Blick auf die Flüchtlingspolitik des Jahres 1933 belegt das bereits Bekannte. Gast hält zu Recht fest, dass die Fremdenpolizei mit ihrem «einseitig auf Abwehr fixierten Denken» schlecht gerüstet gewesen sei, diese Herausforderung zu meistern. (358) Ein Urteil, dass man auch umdrehen könnte, denn aus der Perspektive der «Abwehrideologie» war sie bestens gerüstet, wie die kommenden Jahre zeigen sollten.
Was bleibt nach der Lektüre? Vor allem wohl der beklemmende Eindruck einer Behörde, die den grundlegenden Kurswechsel in der Ausländerpolitik nach dem Ersten Weltkrieg ideologisch getragen und politisch verankert hat. Sie war damit einer der entscheidenden Protagonisten der verhängnisvollen Überfremdungsideologie. Zu danken ist Gast für seine klare Feststellung, dass die von der Verwaltung im Umgang mit den Ausländern geprägte Terminologie eine «eigentliche Sprachverformung» darstelle und «Ausdruck von juristischer und verwaltungstechnischer Abstraktion» sei, «welche die menschliche Dimension zum Verschwinden bringt». (18) Wer jemals fremdenpolizeiliche Quellen in Bund und Kantonen bearbeitet hat, wird dies nur bestätigen können.

Hermann Wichers (Basel)
traverse - Zeitschrift für Geschichte - Revue d'histoire 1998 / 01