Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg / Commission Indépendante d'Experts Suisse – Seconde Guerre Mondiale (Hg.)
Die Schweiz, der Nationalsozialismus und das Recht – La Suisse, le national-socialisme et le droit
I. Öffentliches Recht – I. Droit public
Konzept und Redaktion – Conception et rédaction: Daniel Thürer, Frank Haldemann
Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg – Commission Indépendante d'Experts Suisse – Seconde Guerre Mondiale, Band 18
Broschur
ISBN 978-3-0340-0618-7
CHF 68.00 / EUR 62.00
E-Book (pdf)
ISBN 978-3-0340-5618-2
CHF 10.00 / EUR 10.00
- Kurztext
- Einblick
- Buchreihe
Dieser Band enthält Beiträge zu Fragen des öffentlichen Rechts. Themenbereiche sind die schweizerische Flüchtlingspolitik zur Zeit des Nationalsozialismus, die deutsch-schweizerischen Goldtransaktionen im Zweiten Weltkrieg, die schweizerische Restitutionsgesetzgebung und -praxis im internationalen Kontext sowie der diplomatische Schutz des Privateigentums im Kontext der NS-Konfiskationspolitik. Zudem wird die Praxis der Schweizer Gerichte und die Haltung der schweizerischen Rechtslehre im Umgang mit dem NS-Recht dargestellt.
Ce volume présente des contributions concernant le droit public. Les sujets traités sont la politique face aux réfugiés à l'époque de national-socialisme, les transactions sur l'or pendant la Seconde Guerre mondiale, la législation et la pratique de la restitution dans le contexte international ainsi que la protection diplomatique accordée aux intérêts privés dans le contexte de la politique nazie de confiscation. La pratique des tribunaux suisses et l'enseignement du droit en Suisse font également l'objet d'une étude.
Zusammenfassung
Die schweizerische Rechtslehre und das NS-Regime (1933-1945)
Jean-François Aubert
Der Autor untersucht in seinem Gutachten die Beziehung zwischen der schweizerischen Rechtswissenschaft und dem NS-Regime. Im Zentrum steht die grundsätzliche Frage, wie sich bekannte - mehrheitlich im Bereich des öffentlichen Rechts tätige - Juristen im Rahmen ihrer wissenschaftlichen Arbeit zur nationalsozialistischen Rechtsideologie geäussert haben. Untersuchungsgegenstand sind die Publikationen renommierter Juristen in den Jahren 1933-1945, die wissenschaftliche Diskussion um die Totalrevision der schweizerischen Bundesverfassung in den Jahren 1933-1935 sowie die Interessenbereiche, die im fraglichen Zeitraum im Zentrum der wissenschaftlichen Auseinandersetzung standen.
Im ersten Teil der Arbeit werden die relevanten Publikationen (Lehrbücher, Aufsätze und Reden) von sechs bekannten Juristen (Fritz Fleiner, Walther Burckhardt, August Egger, Eduard His, Dietrich Schindler sen., Zaccaria Giacometti) analysiert. Die Untersuchung zeigt, dass sich diese Vertreter der schweizerischen Rechtswissenschaft deutlich von der NS-Rechtsideologie distanzierten. Grundsätzlich bestätigt wird dieses Bild in den untersuchten Rezensionen, in denen sich ebenfalls die Ablehnung der Schweizer Juristen gegenüber der NS-Rechtslehre äussert. Exponenten der schweizerischen Rechtswissenschaft, die öffentlich Sympathie für das NS-Regime bekundeten, bildeten eine Ausnahme.
In der Diskussion um die Totalrevision der schweizerischen Bundesverfassung in den Jahren 1933-1935 bezog die Mehrheit der Schweizer Staatsrechtler Position gegen eine autoritäre Umwälzung der schweizerischen Verfassungsordnung. Traditionelle Werte wie Demokratie, Föderalimus und Rechtsstaatlichkeit sollten nach herrschender Auffassung weiterhin für die Staatsgestaltung massgebend sein. Eine Anpassung an das nationalsozialistische Staatsverständnis wurde in diesem Sinn abgelehnt.
Auffallend ist, dass sich die schweizerische Rechtswissenschaft in den Jahre 1933 bis 1945 äusserst wenig mit dem NS-Regime auseinandersetzte. Keinen bzw. nur einen sehr schwachen Bezug zur nationalsozialistischen oder faschistischen Rechtslehre wiesen insbesondere die Themenbereiche auf, welche an den Jahrestagungen des Schweizerischen Juristenvereins diskutiert wurden. Geringe Beachtung fand das NS-Regime auch in den Beiträgen der Schweizerischen Juristenzeitung, der wohl wichtigsten Rechtszeitschrift der Schweiz zu jener Zeit. Dieses Desinteresse gegenüber den Ereignissen in Deutschland manifestiert sich auch in den - weit von der NS-Ideologie entfernten - Themenbereichen (z.B. Arbeitsrecht, Steuerrecht, kantonales Strafrecht, Reform des Bundesgesetzes über die Bundesrechtspflege usw.), mit denen sich die schweizerische Rechtswissenschaft im fraglichen Zeitraum befasste.
Fragen des Neutralitätsrechts im Zweiten Weltkrieg
Dietrich Schindler
Der Beitrag befasst sich mit Fragen des Neutralitätsrechts, die sich im Rahmen der UEK-Studien über den Transitverkehr, den Kriegsmaterialexport, die Aussenwirtschaftspolitik und das Clearing stellen. Der Untersuchung der Einzelfragen wird eine Würdigung des im Zweiten Weltkrieg zur Anwendung gelangten Neutralitätsrechts vorangestellt.
Als neutraler Staat unterstand die Schweiz im Zweiten Weltkrieg dem Neutralitätsrecht. Das Neutralitätsrecht hatte sich im 19. Jahrhundert zu einem tragenden Teil des Völkergewohnheitsrechts verdichtet und wurde in der Folge im V. und XIII. Haager Abkommen von 1907 kodifiziert. Diese Abkommen sind im Kontext der traditionellen Kriegführung des 19. Jahrhunderts zu situieren: für viele Probleme des modernen Kriegs boten sie keine Lösung. Das Neutralitätsrecht spielte so auch im Zweiten Weltkrieg nur eine bescheidene Rolle, dies umso mehr, als die Kriegführenden in weitem Umfang ihre Verpflichtungen gegenüber den Neutralen missachteten. Diese Neutralitätsverletzungen führten allerdings nicht zu einer Aufhebung oder Abänderung des Neutralitätsrechts.
Mit dem Neutralitätsstatus sind nach allgemeinem Völkerrecht Rechte und Pflichten des neutralen Staates verbunden. Die in den Haager Abkommen aufgeführten Pflichten beschränken sich im wesentlichen auf das Verbot, einem Kriegführenden Kriegshilfe zu leisten (Enthaltungspflicht), und die Pflicht, die Kriegführenden an der Benützung ihres Gebietes zu militärischen Zwecken zu hindern (Verhinderungs- oder Abwehrpflicht). Eine allgemeine Pflicht zur wirtschaftlichen Neutralität besteht hingegen nicht: Grundsätzlich hat der neutrale Staat ein Recht auf Handelsverkehr mit allen Kriegführenden. Der Neutrale ist nicht dazu verpflichtet, die Pressefreiheit und überhaupt die freie Meinungsäusserung seiner Bürger aus Rücksicht auf die Kriegsparteien einzuschränken.
Die Frage, ob sich die Schweiz im Zweiten Weltkrieg an ihre neutralitätsrechtlichen Pflichten gehalten hat, stellt sich insbesondere im Zusammenhang mit der Ausfuhr und der Durchfuhr von Kriegsmaterial. Nach den Haager Abkommen ist die Ausfuhr von Kriegsmaterial seitens eines neutralen Staates an einen kriegführenden Staat verboten, ebenso wie die Durchfuhr von Kriegsmaterial eines kriegführenden Staates durch neutrales Gebiet. Grundsätzlich zulässig ist dagegen die Aus- und Durchfuhr von Kriegsmaterial an Kriegführende durch private Lieferanten. Die Unterscheidung zwischen staatlicher und privater Ausfuhr und Durchfuhr ist somit von grundlegender Bedeutung. Unbestritten ist, dass eine Waffenlieferung dann dem Staat zuzurechnen ist, wenn sie durch Staatsorgane «veranlasst» wird. Die UEK-Studie über den Kriegsmaterialexport zeigt, dass verschiedene Waffenlieferungen auf Veranlassung der Militärverwaltung erfolgten: diese waren dem Bund zuzurechnen und erschienen somit neutralitätswidrig.
Weiter stellt sich im Zusammenhang mit dem Transit von Kriegsmaterial die Frage der Kontrollpflichten des neutralen Staates. Die Verpflichtung des neutralen Staates, Kriegführenden die Benützung seines Gebietes zu militärischen Zwecken zu untersagen, setzt geeignete Kontrollen voraus. In diesem Sinn muss als Neutralitätsverletzung bezeichnet werden, dass es die Schweizer Behörden im Zweiten Weltkrieg unterliessen, effektive Kontrollen von Zugsladungen durchzuführen.
Schliesslich wirft die Gewährung von Krediten für Kriegsmateriallieferungen die Frage nach einer allfälligen Neutralitätsverletzung auf. Das Neutralitätsrecht verbietet den Neutralen die Gewährung von Darlehen an kriegführende Staaten zur Unterstützung der Kriegsanstrengungen derselben. Der neutrale Staat darf hingegen zulassen, dass Private Darlehen an Kriegführende gewähren; er darf jedoch nicht dazu aufrufen, solche Darlehen zu gewähren. Mit dem Abschluss des schweizerisch-deutschen Abkommens vom 9. August 1940 gewährte die Schweizer Regierung Clearingkredite, die der deutschen Kriegsfinanzierung dienten. Auch Italien erhielt 1940 und 1942 erhebliche Kredite für schweizerische Kriegsmateriallieferungen. Diese Kredite widersprachen dem geltenden Neutralitätsrecht.
Die Goldtransaktionen der Schweiz während des Zweiten Weltkriegs
Jacques-Michel Grossen
Das Rechtsgutachten befasst sich mit völkerrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit den Goldtransaktionen, welche während des Zweiten Weltkriegs zwischen der Schweizerischen Nationalbank (SNB) und der deutschen Reichsbank stattfanden. Im Vordergrund stehen dabei das Neutralitätsrecht sowie die in der Haager Landkriegsordnung von 1907 (HLKO) verankerten Prinzipien des Eigentumsschutzes. Behandelt wird zudem die Frage der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit der Schweiz, welche im Rahmen des Washingtoner Abkommens vom 25. Mai 1946 eine zentrale Rolle spielte.
Das im Zweiten Weltkrieg geltende Neutralitätsrecht verpflichtete die neutralen Staaten grundsätzlich nicht dazu, ihre Wirtschaftsbeziehungen mit den kriegführenden Staaten abzubrechen. Eine allgemeine Pflicht zur wirtschaftlichen Neutralität bestand nach herrschender Lehre und Praxis nicht. Die Goldtransaktionen zwischen der SNB und der deutschen Reichsbank widersprachen somit nicht dem geltenden Neutralitätsrecht. Andererseits rechtfertigte die Neutralität der Schweiz keineswegs den Erwerb von völkerrechtswidrig entzogenem Gold. Massgeblich bei der Beurteilung dieser Goldkäufe sind vielmehr der in der Haager Landkriegsordnung festgelegte Eigentumsschutz sowie andere völkerrechtliche Prinzipien.
Die während des Zweiten Weltkriegs erfolgten Goldtransaktionen zwischen der Reichsbank und der SNB sind rechtlich insofern problematisch, als sich darunter Gold befand, das von den deutschen Behörden völkerrechtswidrig entzogen wurde. So enthielt das gelieferte Gold insbesondere Raubgold, d.h. konfisziertes und geplündertes Gold, sowie Gold, welches das NS-Regime ermordeten und überlebenden Opfern der Verfolgungspolitik raubte. Diese Massnahmen stellten einen groben Verstoss gegen den in der Haager Landkriegsordnung garantierten Schutz des Privateigentums (Art. 46 und 47 HLKO).
Das schweizerische Zivilgesetzbuch (ZGB) kennt den gutgläubigen Erwerb beweglicher Sachen vom Nichtberechtigten. Daraus folgt, dass der gutgläubige Käufer von beweglichen Sachen (z.B. Gold) diese unter bestimmten Voraussetzungen rechtsgültig erwerben kann, auch wenn der Veräusserer zur Eigentumsübertragung nicht befugt war (z.B. bei völkerrechtswidriger Konfiskation). Nach diesem in Art. 934 ZGB verankerten Prinzip konnte die SNB also Eigentum an dem von der Reichsbank gelieferten Gold beanspruchen, sofern sie beweisen konnte, dass sie beim Goldkauf gutgläubig gehandelt hatte. Dies traf nach Art. 3 Abs. 2 ZGB nur dann zu, wenn das SNB-Direktorium trotz der gebotenen Aufmerksamkeit die völkerrechtswidrige Herkunft des gekauften Goldes nicht erkennen konnte. Der Autor bezeichnet das ab 1943 entwickelte Argument der SNB-Leitung, sie habe das Gold aus Deutschland im guten Glauben an dessen einwandfreie Herkunft erworben, als äusserst zweifelhaft. Zu einer Beurteilung dieser Frage durch Schweizer Gerichte kam es nicht.
Schliesslich stellt sich die Frage, ob aus den Goldkäufen der Schweizerischen Nationalbank eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Schweiz abgeleitet werden kann. Es bestehen mindestens zwei Voraussetzungen für eine völkerrechtliche Haftungspflicht: eine völkerrechtswidrige Handlung und die Zurechenbarkeit. Zahlreichen Goldkäufen der SNB lag zweifellos eine völkerrechtswidrige Handlung zugrunde. Rechtlich problematisch ist aber die Frage der Zurechenbarkeit: Die völkerrechtswidrigen Konfiskationen im NS-Raum waren Deutschland und nicht der Schweiz direkt zurechenbar. Für eine Anerkennung der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit der Schweiz bedürfte es des Rückgriffs auf Tatbestände wie z.B. die Mittäterschaft oder die Hehlerei, die im fraglichen Zeitraum zwar im Strafrecht, aber nicht im Völkerrecht verankert waren. Es ist somit eher unwahrscheinlich, dass ein internationales Schiedsgericht nach dem Krieg die völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Schweiz anerkannt hätte. Hinfällig ist diese Frage insofern, als im Washingtoner Abkommen vom 25. Mai 1946 das Problem der Entschädigung für geraubtes Gold abschliessend geregelt wurde.
Rechtsprechung der schweizerischen Gerichte auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts im Umfeld des nationalsozialistischen Unrechtsregimes und der Frontenbewegung
Arthur Haefliger
Die Untersuchung befasst sich mit der Rechtsprechung der schweizerischen Gerichte auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts im Umfeld des NS-Regimes. Behandelt werden Gerichtsurteile im Zusammenhang mit der Frontenbewegung, der Prozess gegen David Frankfurter, Gerichtsurteile in Spitzel-, Spionage- und Sabotagefällen sowie ein Landesverräterprozess. Ziel dieser kasuistischen Studie ist es, die Haltung der Schweizer Justiz gegenüber der nationalsozialistischen und frontistischen Bewegung zu beleuchten.
In mehreren Fällen befasste sich die Schweizer Justiz mit den Aktivitäten der deutschen Nationalsozialisten und der Frontisten in der Schweiz. So hatte das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde hin Massnahmen der Kantone zu beurteilen, welche die Versammlungsfreiheit verschiedener Frontistengruppen einschränkten. Gegenstand einer staatsrechtlichen Beschwerde bildete z.B. das Versammlungsverbot, das der Regierungsrat des Kantons Zürich am 8. Februar 1934 gegen die frontistische Gruppierung «Harst der nationalen Front» aussprach. Das Bundesgericht lehnte diese Beschwerde ab mit der Begründung, die Vereinsfreiheit könne sich unmöglich auf Organisationen wie der «Harst» beziehen, welche den Zusammenhalt der staatlichen Gemeinschaft ernsthaft bedrohten. Auch in weiteren untersuchten Fällen lehnte das Bundesgericht die von frontistischen Gruppierungen (z.B. Nationale Front, Union Nationale Neuchâteloise) hervorgebrachten Beschwerden wegen Verletzung des Vereins- und Versammlungsfreiheit konsequent ab.
Im Dezember 1936 hatte das Kantonsgericht des Kantons Graubünden über die gegen David Frankfurter erhobene Anklage des Mordes zu urteilen. David Frankfurter - jüdischer Medizinstudent an der Universität Bern - hatte am 4. Februar 1936 den Führer der Landesgruppe Schweiz der NSDAP, Wilhelm Gustloff, «aus Rache gegen das nationalsozialistische Regime» in dessen Wohnung erschossen. Das Gericht verurteilte Frankfurter im Dezember 1936 wegen Mordes zu 18 Jahren Zuchthaus (unter Anrechnung der ausgestandenen Untersuchungshaft); ferner wurde er lebenslänglich des Landes verwiesen und in den bürgerlichen Rechten eingestellt. Das Gericht betonte in seinem Urteil, es dürfe nicht ausser acht gelassen werden, dass das an sich gemeine Verbrechen doch unleugbar innere Zusammenhänge mit der Judenverfolgung in Deutschland habe; diese habe beim Täter nicht unbegreifliche Gefühle der Erbitterung, ja des Hasses wachgerufen. Der Grosse Rat des Kantons Graubünden begnadigte David Frankfurter im Jahr 1945.
Die Gerichte hatten sich im fraglichen Zeitraum auch mit verschiedenen Spitzel-, Spionage- und Sabotagefällen auseinanderzusetzen. So befasste sich das Territorialgericht 2 mit einer gegen die Schweiz gerichteten Sabotageaktion. Im Auftrage von Reichsmarschall Göring hatten sich zehn Saboteure in der Nacht vom 13. Auf den 14. Juli 1940 illegal in die Schweiz begeben, um auf verschiedenen Flugplätzen mit Sprengsätzen Schweizer Militärflugzeuge zu zerstören. Für das missglückte Sabotageunternehmen - die Aktion konnte frühzeitig verhindert werden - bestrafte das Gericht durchwegs alle Angeklagten mit lebenslänglichem Zuchthaus.
Neben dem Bundesstrafgericht hatten sich auch kantonale Gerichte mit deliktischen Tätigkeiten von Frontisten zu befassen. Internationale Beachtung fand der Prozess, der sich vor Berner Gerichten abwickelte und die sogenannten Protokolle der «Weisen von Zion» zum Gegenstand hatte. Die Israeltische Cultusgemeinde Bern reichte im Sommer 1933 gegen Frontisten, welche diese antisemitische Schrift in der Schweiz verbreitet hatte, Strafanzeige ein. Das bernische Obergericht sprach die Hauptangeklagten frei, da die Publikation der Protokolle von der Gesetzgebung nicht erfasst sei. Es sprach ihnen indessen keine Entschädigung zu und liess sie ihre Verteidigungskosten selber tragen, mit der Begründung, wer solche Hetzartikel in Verkehr setze, müsse die ihm daraus entstehenden Kosten selber tragen.
Weiter wird einer der 33 Landesverräterprozesse untersucht, in denen die Militärgerichte Todesstrafen aussprachen. Gegenstand des Prozesses war die Verletzung militärischer Geheimnisse durch zwei Angehörige der Schweizer Armee: Diese hatte Angaben zu wichtigen militärischen Anlagen (militärische Brücken und Strassen, Sprengstoffmagazine, Munitionsdepots usw.) an den deutschen Spionagedienst weitergeleitet. Bei Berücksichtigung aller Umstände kam das Gericht zum Schluss, die Verbrechen müssten mit schwerster Strafe geahndet werden. Die Todesurteile wurden am 11. November 1942 vollstreckt.
Rechtliche Aspekte der schweizerischen Flüchtlingspolitik im Zweiten Weltkrieg
Walter Kälin
Das Gutachten stellt den Stand und die Entwicklung der völker- und landesrechtlichen Normen dar, die für die Flüchtlingspolitik der Schweiz im Zweiten Weltkrieg relevant waren, und leitet aus dieser Analyse Kriterien ab, die für eine umfassende Beurteilung dieser Politik herangezogen werden können. Die Untersuchung befasst sich im ersten Teil mit dem damals geltenden nationalen und internationalen Flüchtlingsrecht, insbesondere der Entwicklung des Flüchtlingsbegriffs und dem Prinzip des Non-Refoulement. Der zweite Teil ist dem Schweizer Vollmachtenregime gewidmet, wobei das Verordnungsrecht, das der Umsetzung der schweizerischen Flüchtlingspolitik diente, im Zentrum steht.
Auf landesrechtlicher Ebene war das Flüchtlingsrecht vieler europäischer Staaten vor und im Zweiten Weltkrieg von einem engen Flüchtlingsbegriff geprägt, der auf das 19. Jahrhundert zurückging. Dies galt auch für die Schweiz: Nur gerade für «politische Flüchtlinge», d.h. Personen, die wegen verbotener politischer Aktivitäten in ihrem Herkunftsstaat gefährdet erschienen, war die Möglichkeit der Asylgewährung und eines Schutzes vor Rückschiebung gesetzlich verankert. Für Personen, die aus anderen Gründen verfolgt wurden, sah das schweizerische Landesrecht keinen besonderen Status oder Schutz vor. Damit wurden namentlich Juden und andere Personen, die wegen ihrer Rasse verfolgt wurden, vom Asylrecht nicht geschützt.
Auf völkerrechtlicher Ebene lässt sich in den 1930er Jahren eine schrittweise Ausweitung des Flüchtlingsbegriffs feststellen. In verschiedenen internationalen Vereinbarungen wurde die Flüchtlingseigenschaft einzelnen, genau umschriebenen Gruppen und Personen aus bestimmten Staaten, darunter auch Deutschland, zugesprochen. Allerdings war mit der Zusprechung der Flüchtlingseigenschaft nicht notwendigerweise ein besonderer Rechtsstatus oder Schutz verbunden. Immerhin kam es in der Zwischenkriegszeit auch für diese Gruppen ansatzweise zu einer Verankerung des Non-Refoulement-Prinzips. Die entsprechenden Abkommen sahen jedoch meistens kein Verbot der Abweisung an der Grenze vor, sondern beschränkten den Schutz auf jene Flüchtlinge, die über den engeren Grenzraum hinaus ins Landesinnere fliehen konnten. Für die Schweiz ergab sich durch die Unterzeichnung des provisorischen Arrangements vom 4. Juli 1936 die Verpflichtung, verfolgte Flüchtlinge aus Deutschland, welche die Grenzen überschritten hatten und nicht unmittelbar danach im grenznahen Raum aufgriffen wurden, nicht mehr auszuweisen.
Das Vollmachtenregime während der Kriegsjahre, d.h. die Übertragung von weitreichenden gesetzgeberischen und verfassungsändernden Befugnissen von der Bundesversammlung an den Bundesrat, wurde (und wird) von der juristischen Lehre praktisch einhellig für zulässig erachtet. Ausschlaggebend ist im wesentlichen das Argument, die damalige Gefährdung des Bestandes und der Integrität des Staatswesens hätte diese Massnahmen erforderlich gemacht. Aus der Zulässigkeit von Notrecht folgt jedoch nicht automatisch, dass alle darauf gestützten Massnahmen unproblematisch waren. Entscheidend war die Frage, ob diese in sachlicher und zeitlicher Hinsicht nicht über das Mass hinausgingen, das zur Erreichung der verfolgten Zwecke erforderlich war.
Das Gutachten untersucht näher auch die Frage der Rechtmässigkeit der Deponierungspflicht für Flüchtlingsvermögen und Solidaritätsabgabe, die Problematik des «J»-Stempels und die Behandlung der Flüchtlinge in Internierungs- und Flüchtlingslagern. Zusammenfassend ergibt sich dabei folgendes Bild: Nach heutigen Massstäben wäre die Behandlung von Flüchtlingen, die während des Zweiten Weltkriegs in der Schweiz aufgenommen wurden, in verschiedener Hinsicht als rechtswidrig einzustufen. Eine Beurteilung aus zeitgenössischer Sicht kommt über weite Strecken zu einem anderen Ergebnis: Die Deponierungspflicht für Flüchtlingsvermögen und die Behandlung der Flüchtlinge in den Internierungs- und Flüchtlingslagern waren zwar nicht durchgängig, jedoch weitgehend mit dem geltenden Landes- und Völkerrecht vereinbar, soweit sie nicht im Lichte der konkreten Umstände als schikanös zu beurteilen waren oder gegen konkrete Pflichten aus Niederlassungsverträgen verstiessen.
Aus rechtlicher Sicht problematisch war die Erhebung einer Solidaritätsabgabe, soweit ihr Niederlassungsverträge entgegenstanden, welche Emigranten und Flüchtlinge mit Toleranzbewilligung schützten. Rechtsprobleme ergeben sich auch im Hinblick auf den «J»-Stempel. Auch wenn der Beschränkung der Einreisemöglichkeit der deutschen Juden nach damaligem Verständnis kein verfassungsrechtliches Diskriminierungsverbot entgegenstand, verstiess sie doch gegen den Niederlassungsvertrag mit Deutschland sowie gegen grundsätzliche Werte der schweizerischen Rechtsordnung (Ordre public).
Der völkerrechtliche Schutz des Privateigentums im Kontext der NS-Konfiskationspolitik
Frank Haldemann
Diese rechtshistorische Analyse untersucht die Praxis der Schweizer Diplomatie im Umgang mit der NS-Konfiskationspolitik vor dem Hintergrund des zeitgenössischen Völkerrechts. Im ersten Teil der Arbeit werden die Grundlagen des völkerrechtlichen Schutzes des Privateigentums zur Zeit des Nationalsozialismus dargestellt. Dabei stellt sich die Grundsatzfrage, inwiefern das damals geltende Völkerrecht schweizerische Staatsangehörige im «Dritten Reich» vor staatlichen Eingriffen in das Privateigentum schützte. Im zweiten Teil wird die diplomatische Praxis der Schweizer Behörden im Umgang mit den dargestellten völkerrechtlichen Prinzipien beleuchtet. Im Vordergrund stehen dabei die in der Bundesverwaltung geführten Grundsatzdiskussionen in den Jahren 1938 und 1941 sowie der Fall Oscar P., mit dem sich die Bundesbehörden in den Jahren 1935-1938 befassten.
Waren inländische und staatenlose Personen unter dem klassischen Völkerrecht der Staatsmacht des Heimat- bzw. Aufenthaltsstaates völlig schutzlos ausgesetzt, so traf dies nicht auf die ausländischen Staatsangehörigen zu. Das völkerrechtliche Fremdenrecht, das sowohl im Völkergewohnheitsrecht als auch im völkerrechtlichen Vertragsrecht verankert war, grenzte die Befugnisse der Staaten gegenüber den ausländischen Staatsangehörigen erheblich ein. Dabei setzte sich in der Zeit zwischen den beiden Weltkriegen allmählich die Rechtsauffassung durch, dass den ausländischen Staatsangehörigen auf jeden Fall ein rechtsstaatlicher Kernbestand an Grund- und Freiheitsrechten zu gewährleisten sei.
Wichtiger Bestandteil dieses «fremdenrechtlichen Mindeststandards» war der Schutz des Privateigentums. In der Zwischenkriegszeit etablierte sich das Prinzip des Schutzes wohlerworbener Rechte als völkergewohnheitsrechtlicher Grundsatz. Nach diesem Prinzip durfte ein Staat die Vermögensrechte ausländischer Staatsangehöriger nicht ohne sofortige und gerechte Entschädigung entziehen. Aber auch zahlreiche Handels-, Freundschafts- und Niederlassungsverträge garantierten einen weitreichenden Schutz des Privateigentums, so auch die bilateralen Niederlassungsverträge, welche die Schweiz ab dem 19. Jahrhundert mit zahlreichen Staaten abgeschlossen hatte. Zudem gewährleistete das Kriegsvölkerrecht der Zivilbevölkerung der besetzten Staaten bestimmte Grundrechte, wozu insbesondere das Recht auf Privateigentum zählte.
Angesichts der akuten Bedrohung der Schweizer Juden im NS-Machtraum stellte sich für die Schweizer Behörden die Frage des diplomatischen Schutzes. Die im Text dargestellte Praxis zeichnet dabei ein zweifelhaftes Bild der Schweizer Diplomatie im Umgang mit der NS-Konfiskationspoltik. Bezeichnend für das Verhalten der Behörden war eine verstärkte Politisierung des diplomatischen Schutzes: Nicht die gefährdete Rechtsposition der bedrängten jüdischen Mitbürger, sondern aussenpolitische Interessen wurden zunehmend zum Massstab diplomatischen Handelns. Dabei scheuten sich die Behörden nicht, bewährte Rechtsgrundsätze - so insbesondere den Verfassungsgrundsatz der Rechtsgleichheit und das Prinzip des fremdenrechtlichen Mindeststandards - preiszugeben. In der diplomatischen Praxis zeichnete sich somit eine Anpassung an die «völkischen» Kriterien des NS-Staates ab - eine Anpassung, welche der seit 1874 bestehenden verfassungsrechtlichen Gleichstellung der Juden in der Schweiz zutiefst widersprach.
In der Diskussion um die deutsche Verordnung vom 26. April 1938 über die Anmeldung des Vermögens von Juden zeigte sich die «politische Einzelfallstrategie» der Schweizer Diplomatie. Die Behörden unterliessen es, auf die antisemitische Verordnung, die auch die Schweizer Juden in Deutschland in Mitleidenschaft zog, mit diplomatischen Gegenmassnahmen zu reagieren. Auch das vom Schweizerischen Israelitischen Gemeindebund (SIG) in Auftrag gegebene Rechtsgutachten von Bundesrichter Robert Fazy, welches die klare Völkerrechtswidrigkeit der Anmeldepflicht offen legte, vermochte die Schweizer Behörden nicht zu einer grundsätzlichen Intervention zugunsten der Schweizer Juden in Deutschland zu bewegen.
Deutlich wurde die Haltung der Behörden in der Diskussion um die Kleine Anfrage Graber vom 12. Juni 1941. In einer öffentlichen Stellungnahme berief sich der Bundesrat auf das geltende Völkerrecht, um den Schweizer Juden den gleichen Anspruch zu verwehren, der den «sonstigen» Schweizern in Frankreich zustand. Diese Position des Bundesrates stand - wie der Völkerrechtsprofessor Paul Guggenheim in seinem im Auftrag des SIG verfassten Rechtsgutachten unmissverständlich feststellte - in offenem Widerspruch zum schweizerisch-französischen Niederlassungsvertrag vom 23. Februar 1882 sowie zum damals geltenden fremdenrechtlichen Mindeststandard.
Bezeichnend war in dieser Hinsicht auch das Verhalten der Behörden im Fall Oscar P. In der Abteilung für Auswärtiges setzte sich die Auffassung durch, dass die «guten Beziehungen mit Deutschland» wegen einer «ausgesprochen jüdischen Buchhandlung» nicht aufs Spiel zu setzen seien. Die konsequente Rechtsposition des Gesandten in Berlin, Paul Dinichert, fand in Bern kein Gehör: Er wertete die antisemitischen Massnahmen des NS-Staates als klaren Rechtsbruch und forderte Gegenmassnahmen.
Einordnung der schweizerischen Praxis zum NS-Unrecht nach dem Zweiten Weltkrieg
Jochen Abr. Frowein
Das Gutachten untersucht die schweizerische Rechtspraxis nach dem Zweiten Weltkrieg und stellt sie in den Kontext der damals geltenden Regeln des Völkerrechts und der allgemeinen Rechtsgrundsätze. Im Zentrum stehen dabei Fragen im Zusammenhang mit der «Wiedergutmachung», wobei auf die spezifischen Probleme der Schweiz bei der Regelung der Kriegsfolgen eingegangen wird. Die Untersuchung schliesst mit einer Würdigung der schweizerischen Restitutionspraxis im internationalen Vergleich.
Grundsätzlich gilt es bei Problemen der «Wiedergutmachung» zu unterscheiden, ob die Schädigung vom eigenen Staat oder von einem fremden Staat vorgenommen wurde. So stand nach dem Zweiten Weltkrieg der Klage gegen einen fremden Staat grundsätzlich der völkerrechtliche Schutz der Staatenimmunität entgegen. Klagen gegen den deutschen Staat, beispielsweise vor einem schweizerischen Gericht, waren in diesem Sinn unmöglich. Erst in neuerer Zeit gibt es eine Tendenz, die Immunität dann zu durchbrechen, wenn es sich bei den Staatsakten um extremes Unrecht handelt. Allerdings gehörte es bereits nach dem Zweiten Weltkrieg zu den anerkannten Grundsätzen des Völkerrechts, dass ein Staat bei einer Völkerrechtsverletzung Anspruch auf Schadenersatz geltend machen konnte. Dieser Anspruch bestand grundsätzlich nur von Staat zu Staat. Für Individuen war für Völkerrechtsverletzungen kein Recht auf Schadenersatz vorgesehen.
Bei den Fragen der «Wiedergutmachung» ist insbesondere die Praxis der Bundesrepublik Deutschland zu berücksichtigen. Die gesetzliche «Wiedergutmachung» nationalsozialistischen Unrechts beruhte dort auf der Vorstellung, dass eine Sonderlage bestehe, die ohne besondere gesetzliche Regelung aufgrund der allgemeinen Rechtsordnung nicht angemessen gelöst werden könne. Die Begrenzung des deutschen Wiedergutmachungsrechts ergab sich vor allem aus der Anwendung des sog. Territorialitätsprinzips, nach dem in erster Linie diejenigen Verfolgten entschädigt wurden, welche ihren Lebensmittelpunkt im Gebiet der Bundesrepublik gefunden hatten. Eine weitere wesentliche Beschränkung des Entschädigungsrechts ergab sich daraus, dass nach den deutschen Gesetzen kein gesonderter Anspruch auf Entschädigung wegen geleisteter Zwangsarbeit als solcher bestand.
In der Schweiz stellte sich im Zusammenhang mit den Kriegsfolgen in verschiedenen Bereichen rechtliche Probleme. Mit dem Raubgutbeschluss vom 10. Dezember 1945 versuchte der Bundesrat, dem Problem der geraubten und gestohlenen Güter zu begegnen. Er bestimmte, dass Personen, die in einem kriegsbesetzten Gebiet in völkerrechtswidriger Weise beraubt oder durch Gewalt, Beschlagnahmung, Requisition oder ähnliche Handlung um Besitz oder Eigentum gebracht worden waren, die betroffenen Gegenstände von gegenwärtigen gut- oder bösgläubigen Besitzern herausverlangen konnten, wenn sie (die Gegenstände) sich in der Schweiz befanden. Der Bundesratsbeschluss von 1945 war auch auf Wertpapiere anwendbar. Nach dem Gesetzestext war Voraussetzung für die Anwendung des Beschlusses, dass die Wertpapiere in einem kriegsbesetzten Gebiet in völkerrechtswidriger Weise aus Besitz oder Eigentum des Berechtigten gebracht worden waren.
Die Schweizer Gerichte hatten sich im Zusammenhang mit den Kriegsfolgen vor allem auch mit den in Deutschland abgeschlossenen Versicherungsverträgen von schweizerischen Versicherungsgesellschaften auseinanderzusetzen. Die Gerichte stellten zwar den Verstoss der NS-Konfiskationspolitik gegen den schweizerischen Ordre public klar heraus. Die Konsequenz daraus, dass die in Deutschland vollendete Enteignung in der Schweiz insgesamt rückgängig zu machen wäre, wurde allerdings nicht gezogen.
Die Frage nach der Zwangsarbeiterentschädigung ist auch für die Schweiz von Relevanz, da deutsche Niederlassungen oder Tochterfirmen von schweizerischen Firmen im fraglichen Zeitraum Zwangsarbeiter eingesetzt hatten. Nach dem deutschen Bundesentschädigungsgesetz wurde Zwangsarbeitern kein Entgelt für geleistete Zwangsarbeit, jedoch teilweise eine Entschädigung für Schäden an Körper oder Gesundheit und für KZ-Haft zugesprochen. In neuster Zeit wurde auf Initiative der deutschen Bundesregierung und der deutschen Wirtschaft über eine Stiftungslösung 10 Milliarden DM für Zwangsarbeiterentschädigung zur Verfügung gestellt. Diese Regelung wird auch Zwangsarbeiter erfassen, die bei schweizerischen Unternehmen eingesetzt waren. Es ist allerdings zu betonen, dass es nicht Aufgabe der Schweiz gewesen wäre, Entschädigungsansprüche für Zwangsarbeiter zu schaffen, weil die in Deutschland tätigen ausländischen Unternehmen in vollem Umfang der deutschen Rechtsordnung unterstanden und deshalb die Beschäftigung von Zwangsarbeitern von den Normen des NS-Rechts bestimmt worden war.
Das Rechtsgutachten vergleicht die gesetzliche Behandlung der Raubgutfrage in der Schweiz mit den Regelungen Belgiens, Frankreichs und der Niederlande. Von der schweizerischen Regelung unterscheidet sich insbesondere die niederländische, welche beim gutgläubigen Erwerb eine Beweislastumkehrung vorsieht; der Erwerber muss danach nachweisen, dass er beim Erwerb im guten Glauben war.
In seiner Würdigung der schweizerischen Restitutionspraxis im internationalen Vergleich kommt der Autor zum Schluss, dass unter Berücksichtigung der besonderen Lage der Schweiz es nicht angemessen sei, ihre Reaktionen auf das Unrecht des «Dritten Reiches» generell zu kritisieren.
Résumé
La science juridique suisse et le régime national-socialiste (1933-1945)
Jean-François Aubert
Dans son avis, l'auteur se penche sur la relation entre la science juridique suisse et le régime national-socialiste. Il articule son analyse autour de la question de savoir ce que d'éminents juristes, pour la plupart des spécialistes du droit public, ont professé concernant l'idéologie du droit national-socialiste dans le cadre de leur travail scientifique. L'étude se fonde sur les publications de juristes renommés parues dans les années 1933 à 1945, la discussion scientifique autour de la révision totale de la Constitution fédérale dans les années 1933 à 1935, ainsi que les sujets d'intérêt qui dominaient les débats de la doctrine juridique pendant la période considérée.
Dans une première partie, l'auteur analyse les publications pertinentes (traités, articles et discours) de six juristes des plus éminents (Fritz Fleiner, Walther Burckhardt, August Egger, Eduard His, Dietrich Schindler sen., Zaccaria Giacometti). L'étude montre que ces représentants de la science juridique suisse ont clairement pris leurs distances par rapport à l'idéologie nazie. Ce tableau est confirmé par les recensions des juristes suisses où s'exprime le rejet de la doctrine national-socialiste. Les grandes figures de la science juridique suisse qui ont dit publiquement leur sympathie pour le régime nazi constituaient l'exception.
Dans le débat suscité entre 1933 et 1935 par l'idée d'une révision totale de la Constitution fédérale, la majorité des publicistes suisses ont pris position contre l'adoption d'un cap autoritaire pour l'ordre constitutionnel suisse. L'opinion dominante prônait le maintien d'une organisation de l'État qui s'appuyait sur les valeurs traditionnelles que sont la démocratie, le fédéralisme et l'État de droit, rejetant du même coup l'idée d'une adaptation à la conception national-socialiste de l'État.
Il est frappant de constater que la science juridique suisse s'est extrêmement peu intéressée au régime national-socialiste pendant la période qui va de 1933 à 1945. Témoin les thèmes abordés lors des réunions annuelles de la Société suisse des juristes, qui ne présentaient qu'un rapport ténu, voire aucun rapport avec la doctrine juridique national-socialiste ou fasciste. De même, le régime nazi n'a trouvé que peu d'écho dans les contributions de la Revue suisse de jurisprudence, qui était à l'époque la principale revue juridique de Suisse. Ce désintérêt pour les événements qui survenaient en Allemagne se manifeste aussi dans les sujets - bien éloignés de l'idéologie nazie - qui dominaient la science juridique suisse durant ces années (droit du travail, droit fiscal, droit pénal cantonal, réforme de la loi fédérale d'organisation judiciaire, etc).
Questions relatives au droit de la neutralité pendant la Seconde Guerre mondiale
Dietrich Schindler
Cette étude traite de questions relatives au droit de la neutralité qui se posent dans le contexte des recherches de la CIE sur le trafic de transit, les exportations de matériel de guerre, la politique économique extérieure et le clearing. Avant d'aborder l'analyse de ces questions une à une, l'auteur porte une appréciation générale sur le droit de la neutralité tel qu'il a été appliqué durant la Seconde Guerre mondiale.
État neutre, la Suisse a été soumise pendant la Seconde Guerre mondiale au droit de la neutralité. Ce droit, qui a pris corps au XIXe siècle, est devenu un élément fondamental du droit international coutumier et a été codifié ensuite par les Ve et XIIIe conventions de la Haye de1907. Ces conventions qu'il convient de resituer dans le contexte du XIXe siècle n'offraient aucune solution à bien des problèmes posés par la guerre moderne. Dès lors, et même durant la Seconde Guerre mondiale, le droit de la neutralité ne joua qu'un rôle modeste, d'autant que les belligérants, dans bien des cas, passèrent outre à leurs obligations envers les neutres. Ces violations de la neutralité n'aboutirent toutefois ni à l'abolition ni à la modification du droit de la neutralité.
Selon le droit international public, le statut de neutralité implique pour l'État neutre des droits et des obligations. En matière d'obligations, les conventions de La Haye, pour l'essentiel, se bornent à interdire à l'État neutre de prêter main-forte à un belligérant (devoir d'abstention) et lui font un devoir d'empêcher les belligérants d'utiliser son territoire à des fins militaires (devoir de prévention ou de défense). Par contre, en matière économique, il n'existe pas de devoir général de neutralité: l'État neutre a le droit de poursuivre ses échanges commerciaux avec tous les belligérants. Il n'est pas non plus tenu, par égard pour les parties en conflit, de restreindre la liberté de la presse ni même la libre expression.
La question de savoir si la Suisse a respecté ses obligations d'État neutre pendant la Seconde Guerre mondiale se pose en particulier dans le domaine des exportations et du transit de matériel de guerre. Les conventions de La Haye interdisent à un État neutre d'exporter du matériel de guerre dans un État en guerre, de même que de laisser transiter par son territoire du matériel de guerre appartenant à un belligérant. En revanche, elles admettent que des fournisseurs privés exportent et fassent transiter du matériel de guerre destiné à des belligérants. D'où l'importance d'établir la distinction entre exportation (ou transit) à titre public ou privé. La fourniture d'armements est incontestablement imputable à l'État si elle est effectuée «à l'instigation» d'organes étatiques. L'étude sur les exportations de matériel de guerre établie sur mandat de la CIE montre que diverses fournitures d'armements ont été opérées à l'instigation de l'administration militaire: elles sont donc imputables à la Confédération et ont constitué une violation de la neutralité.
Une autre question, en rapport avec le transit de matériel de guerre, est celle du contrôle qu'est tenu d'exercer l'État neutre. L'obligation qui lui est faite d'interdire aux belligérants d'utiliser son territoire à des fins militaires implique de sa part des contrôles appropriés. À cet égard, le fait que les autorités suisses aient omis de procéder à des contrôles effectifs des chargements transitant par le rail pendant la Seconde Guerre mondiale doit être qualifié de violation de la neutralité.
L'étude examine enfin la question d'une éventuelle violation de la neutralité suisse par l'octroi de crédits affectés à des fournitures de matériel de guerre. Le droit de la neutralité interdit aux neutres d'accorder à des États belligérants des prêts destinés à soutenir leur effort de guerre. L'État neutre peut à vrai dire autoriser des particuliers à accorder des prêts à des belligérants, mais il n'a pas le droit de les inviter à le faire. Or, par l'accord germano-suisse conclu le 9 août 1940, le Conseil fédéral a octroyé à l'Allemagne des crédits de clearing qu'elle a utilisés pour financer la guerre. En 1940 et en 1942, l'Italie obtint elle aussi d'importants crédits pour financer des livraisons de matériel de guerre par la Suisse. L'octroi de ces crédits enfreignait le droit de la neutralité en vigueur à l'époque.
Transactions germano-suisses sur l'or pendant la Seconde Guerre mondiale
Jacques-Michel Grossen
Cette étude traite de questions de droit international public en rapport avec les transactions sur l'or qui ont été opérées pendant la Seconde Guerre mondiale entre la Banque nationale suisse (BNS) et la Deutsche Reichsbank. Les points de repère essentiels sont ici le droit de la neutralité et les principes de protection de la propriété prescrits par le Règlement de La Haye concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, datant de 1907. L'étude met en outre en lumière la question de la responsabilité de la Suisse du point de vue du droit international public, question qui joua un rôle capital dans le cadre de l'Accord de Washington du 25 mai 1946.
Le droit de la neutralité en vigueur durant la Seconde Guerre mondiale n'obligeait pas les États neutres à rompre leurs relations économiques avec les États belligérants. Ni la doctrine ni la jurisprudence de l'époque ne connaissaient d'obligation générale de neutralité en matière économique. Les transactions sur l'or entre la BNS et la Reichsbank ne contrevenaient donc pas au droit de la neutralité en vigueur. D'autre part, la neutralité de la Suisse ne justifiait nullement l'acquisition d'or soustrait en violation du droit international public. Les éléments déterminants pour juger de ces transactions sur l'or sont donc avant tout le Règlement de La Haye et quelques principes fondamentaux du droit international public.
Du point de vue juridique, les transactions sur l'or opérées pendant la Seconde Guerre mondiale entre la Reichsbank et la BNS posent un problème en ce sens que l'or en question avait, pour une part, été soustrait à ses possesseurs par les autorités allemandes, en violation du droit international public. L'or déposé comprenait en effet de l'or «enlevé», c'est-à-dire confisqué ou volé à ses possesseurs, ainsi que de l'or dont le régime nazi avait spolié les victimes - assassinées ou rescapées - de sa politique de persécution. Ces mesures constituaient une violation flagrante des dispositions du Règlement de La Haye qui garantissaient la protection de la propriété privée (art. 46 et 47).
Le Code civil suisse (CC) connaît l'acquisition de biens meubles par un tiers de bonne foi. Il s'ensuit que l'acquéreur de bonne foi de biens meubles (p. ex. d'or) peut en devenir valablement possesseur à certaines conditions, même si l'aliénateur n'était pas autorisé à effectuer un transfert de propriété (p. ex. en cas de confiscation contraire au droit international public). En vertu de ce principe énoncé à l'art. 934 CC, la BNS pouvait revendiquer la propriété de l'or fourni par la Reichsbank à condition de pouvoir prouver qu'en acquérant cet or, elle avait agi de bonne foi. Or, aux termes de l'art. 3 al. 2 CC, cela ne pouvait être le cas que dans l'hypothèse où le directoire de la BNS n'aurait pas été en mesure de savoir, malgré son devoir de diligence, que l'or en question avait été acquis en violation du droit international public. L'auteur juge extrêmement suspect l'argument invoqué à partir de 1943 par le directoire de la banque selon lequel la BNS aurait acquis cet or en Allemagne en pensant de bonne foi que sa provenance n'était pas douteuse. Cette question ne fit jamais l'objet d'une appréciation par des tribunaux suisses.
Enfin, l'auteur se demande si l'on peut, à partir des acquisitions d'or par la BNS, conclure à une responsabilité de la Suisse sur le plan du droit international public. Deux conditions au moins doivent être remplies pour établir une responsabilité civile au sens du droit des gens: un acte enfreignant ce droit et l'imputabilité. De nombreuses acquisitions d'or par la BNS étaient sans doute liées à un acte antérieur accompli en violation du droit international public. Par contre, la question de l'imputabilité pose un problème juridique: les confiscations opérées dans les territoires occupés par les Allemands n'étaient pas directement imputables à la Suisse, mais à l'Allemagne. Pour reconnaître la responsabilité de la Suisse en droit international public, il faudrait pouvoir constater des états de faits tels que la complicité ou le recel, infractions qui certes relevaient à l'époque du droit pénal, mais non du droit international public. Il est dès lors plutôt improbable qu'un tribunal arbitral international aurait reconnu après la guerre la responsabilité de la Suisse aux termes du droit des gens. Cette question est caduque en ce sens que l'Accord de Washington du 25 mai 1946 a réglé définitivement le problème de l'indemnisation de l'or volé.
La jurisprudence des tribunaux suisses dans le domaine du droit public face au régime national-socialiste et au mouvement frontiste
Arthur Haefliger
Dans cette étude, l'auteur se penche sur la jurisprudence des tribunaux suisses dans le domaine du droit public face au régime national-socialiste. Il examine en particulier des arrêts rendus par les tribunaux touchant le mouvement frontiste, le procès intenté à David Frankfurter, les jugements prononcés par des tribunaux dans des affaires de dénonciation, d'espionnage et de sabotage, ainsi qu'un procès pour haute trahison. Cette étude se propose, par l'analyse de cas pratiques, de mettre en lumière l'attitude de la justice suisse face au national-socialisme et au mouvement frontiste.
La justice suisse a été appelée de nombreuses fois à s'occuper des activités des nationaux-socialistes allemands et des frontistes en Suisse. Ainsi, le Tribunal fédéral eut à émettre, sur recours de droit public, un jugement relatif aux mesures cantonales visant à restreindre la liberté de réunion de divers groupements frontistes. Par exemple, l'interdiction de réunion que le Conseil d'État du Canton de Zurich prononça le 8 février 1934 contre le groupe frontiste «Harst der nationalen Front» fit l'objet d'un recours de droit public. Le Tribunal fédéral rejeta ce recours au motif que le droit à la liberté de réunion ne pouvait en aucun cas être reconnu à des organisations telles que le «Harst», qui menaçaient gravement la cohésion de la collectivité publique. Dans d'autres cas examinés, on voit également le Tribunal fédéral rejeter de manière conséquente les recours que des groupes frontistes (p. ex. le Front National et l'Union Nationale Neuchâteloise) avaient formés en invoquant une violation de la liberté de réunion et d'association.
En décembre 1936, le Tribunal cantonal des Grisons eut à juger de l'action intentée à David Frankfurter, accusé de meurtre. Le 4 février 1936, David Frankfurter, juif et étudiant en médecine à l'Université de Berne, avait abattu dans son appartement Wilhelm Gustloff, chef du groupe national suisse du NSDAP, «par vengeance contre le régime national-socialiste». Le tribunal condamna Frankfurter pour meurtre à 18 ans de réclusion (sous déduction de la détention préventive); celui-ci fut exclu à vie du territoire suisse et déchu de ses droits civiques. Dans son jugement, le tribunal souligna qu'il ne fallait pas perdre de vue que certains crimes, quoique odieux, étaient pourtant indéniablement et intimement liés à la persécution des Juifs en Allemagne, laquelle avait pu éveiller chez le coupable un sentiment de haine procédant de ressentiments qu'il n'était pas impossible de comprendre. Le Grand Conseil du Canton des Grisons gracia David Frankfurter en 1945.
Durant cette période, les tribunaux eurent à traiter divers cas de dénonciation, d'espionnage et de sabotage. Le tribunal territorial 2 eut ainsi à se prononcer au sujet d'un acte de sabotage dirigé contre la Suisse. La nuit du 13 au 14 juillet 1940, dix saboteurs à la solde du maréchal Göring avaient pénétré illégalement en Suisse, munis de charges explosives, avec la mission de détruire des avions militaires suisses sur plusieurs aérodromes. Pour cet acte de sabotage qui échoua - l'opération ayant pu être stoppée à temps -, le tribunal condamna tous les accusés à la réclusion à vie.
À l'instar de la Cour pénale fédérale, des tribunaux cantonaux eurent également à juger des activités délictueuses commises par des frontistes. Le procès qui se déroula devant les tribunaux bernois et qui avait pour objet les «Protocoles des Sages de Sion» eut un retentissement international. La communauté israélite de Berne déposa durant l'été 1933 une plainte pénale contre des frontistes qui avaient diffusé en Suisse ces écrits antisémites. La Cour suprême bernoise acquitta les principaux prévenus parce que la publication des «Protocoles» ne tombait pas sous le coup de la loi. Toutefois, il ne leur reconnut aucun droit d'être dédommagés et les chargea des frais de leur défense au motif que toute personne incitant à la haine par ses écrits doit en assumer elle-même les conséquences.
Dans son étude, l'auteur examine encore l'un des 33 procès pour haute trahison à l'issue desquels les tribunaux militaires prononcèrent des peines de mort. L'objet du procès évoqué était la violation de secrets militaires par deux membres de l'armée suisse: ceux-ci avaient communiqué aux services d'espionnage allemands des informations concernant d'importantes installations de l'armée (ponts et routes militaires, entrepôts d'explosifs, dépôts de munitions etc.). Compte tenu de toutes les circonstances, le tribunal parvint à la conclusion que ces crimes devaient être sanctionnés par la peine capitale. Les condamnés furent exécutés le 11 novembre 1942.
Aspects juridiques de la politique de la Suisse à l'égard des réfugiés pendant la Seconde Guerre mondiale
Walter Kälin
L'étude expose l'état et l'évolution des normes de droit national et de droit international public qui ont influé sur la ligne politique de la Suisse à l'égard des réfugiés pendant la Seconde Guerre mondiale afin de définir des critères sur lesquels fonder une appréciation globale de cette politique. La première partie porte sur le droit des réfugiés en vigueur à l'époque aux niveaux national et international, notamment sur l'évolution de la notion de réfugié et le principe de non-refoulement. La deuxième partie est consacrée au régime des pleins pouvoirs en Suisse et met l'accent sur le droit réglementaire, auquel il était fait recours pour appliquer la politique à l'égard des réfugiés.
Avant et pendant la Seconde Guerre mondiale, le droit des réfugiés de nombreux pays européens se fondait sur une acception restreinte de la notion de réfugié, qui remontait au XIXe siècle. Tel était notamment le cas de la Suisse: aux termes de la loi, l'octroi de l'asile et la protection contre le refoulement étaient réservés aux seuls «réfugiés politiques», à savoir les personnes qui, en raison d'activités politiques interdites, avaient dû fuir leur pays d'origine afin d'échapper à un danger. Concernant les personnes persécutées pour d'autres motifs, le droit fédéral ne prévoyait pas de protection ou de statut particulier. Ainsi, le droit d'asile ne s'appliquait pas aux Juifs ou à d'autres personnes qui étaient persécutés sur la foi de critères raciaux.
Du point de vue du droit international public, on observe au cours de années 30 un élargissement progressif de la notion de réfugié. Plusieurs accords internationaux reconnaissaient la qualité de réfugié à certains groupes et personnes précisément définis provenant d'États déterminés, dont l'Allemagne. Cependant, la qualification de réfugié n'était pas forcément liée à une protection ou à un statut juridique particulier. Pendant l'entre-deux-guerres toutefois, l'application du principe du non-refoulement s'est étendue progressivement à ces groupes de personnes. Mais la majeure partie des accords en la matière prévoyaient une protection restreinte pour les réfugiés qui parvenaient à gagner l'intérieur du pays sans être pris dans la zone frontière, mais n'interdisaient pas le refoulement à la frontière. À la suite de la signature de l'Arrangement provisoire du 4 juillet 1936, la Suisse fut tenue de ne plus renvoyer de réfugiés allemands persécutés qui avaient passé la frontière et qui n'avaient pas été interceptés dans la zone frontière immédiatement après leur entrée en Suisse.
Le régime des pleins pouvoirs durant les années de guerre, soit le transfert de larges compétences législatives et constitutionnelles de l'Assemblée fédérale au Conseil fédéral, était (et est encore) admis de manière presque unanime par la doctrine juridique. L'argument décisif réside dans le fait que la menace pesant sur l'existence et l'intégrité de l'État aurait rendu ces mesures nécessaires. Mais que le droit d'urgence fût admissible n'impliquait pas automatiquement qu'aucune des mesures prises sous ce régime ne soit sujette à caution. La question déterminante était de savoir si, du point de vue matériel et temporel, ces mesures n'allaient pas au-delà de ce que leur objet exigeait.
L'auteur se penche ensuite de plus près sur la question de la légalité de l'obligation imposée aux réfugiés de déposer leurs avoirs et de la contribution de solidarité, sur la problématique du «J» apposé dans les papiers d'identité et le traitement des réfugiés dans les camps d'internement et les camps de réfugiés. En résumé, le tableau est le suivant: selon les critères actuels, la façon dont furent traités les réfugiés admis en Suisse durant la Seconde Guerre mondiale serait considérée comme illicite à plusieurs égards. Toutefois, l'appréciation de la même réalité à l'aune des critères en vigueur à l'époque donne pour l'essentiel d'autres résultats: l'obligation, pour les réfugiés, de déposer leurs avoirs et le traitement des réfugiés dans les camps n'étaient certes pas intégralement, mais tout de même largement compatibles avec le droit national et le droit international public en vigueur, du moment qu'ils ne pouvaient être jugés chicaniers à la lumière de la situation de fait ou contraires aux obligations concrètes découlant des accords d'établissement.
Le prélèvement d'une contribution de solidarité posait un problème juridique dans la mesure où il était contraire à des traités d'établissement qui protégeaient les immigrants et les réfugiés au bénéfice d'un permis de tolérance. Le «J» apposé sur les papiers d'identité soulevait aussi des questions de droit. Selon la conception de l'époque, la Constitution ne prévoyait certes pas d'interdiction de discrimination allant contre les restrictions imposées à l'admission des Juifs allemands en Suisse; il n'empêche que ces restrictions étaient contraires au traité d'établissement conclu avec l'Allemagne et aux valeurs fondamentales de l'ordre juridique suisse (ordre public).
Le droit international public et la protection de la propriété privée dans le contexte de la politique de confiscation nazie
Frank Haldemann
Cette analyse juridico-historique éclaire la ligne adoptée par la diplomatie suisse en rapport avec la politique de confiscation national-socialiste, à la lumière du droit international public en vigueur à l'époque. Dans la première partie, l'auteur se penche sur les principes de droit international public régissant la protection de la propriété privée au temps du national-socialisme. Ce faisant, il pose une question de fond: dans quelle mesure le droit international public protégeait-il alors les ressortissants suisses contre les atteintes étatiques à la propriété privée subies sous le IIIe Reich? Dans la deuxième partie, l'analyse porte sur la pratique diplomatique des autorités suisses face aux principes du droit international public. Le propos se concentre sur les débats de fond menés au sein de l'administration fédérale dans les années 1938 et 1941, ainsi que sur le cas Oscar P., qui a occupé les autorités fédérales dans les années 1935 à 1938.
Si, dans le droit international public classique, les nationaux et les apatrides étaient soumis sans aucune protection au pouvoir de l'État dont ils étaient ressortissants ou qui les avait accueillis, tel n'était pas le cas des ressortissants étrangers. Le droit international public régissant le statut des étrangers, qui s'est développé tant à travers le droit international coutumier qu'à travers le droit des traités internationaux, limitait considérablement le pouvoir d'action de l'État à l'égard des ressortissants étrangers. Entre les deux guerres mondiales s'est imposée peu à peu la conception juridique selon laquelle l'État devait en tous les cas garantir un noyau minimal de droits fondamentaux et de libertés aux ressortissants étrangers.
La protection de la propriété privée représentait un élément important de ce «standard minimal du droit des étrangers». Durant l'entre-deux-guerres, le principe de la protection des droits acquis s'était établi comme règle générale de droit international coutumier. En vertu de ce principe, un État n'avait pas le droit de priver un ressortissant étranger de ses droits patrimoniaux sans verser immédiatement une juste indemnisation. Par ailleurs, de nombreux traités d'amitié, de commerce et d'établissement garantissaient une protection poussée de la propriété privée, à l'instar des accords bilatéraux d'établissement que la Suisse avait conclus dès le XIXe siècle avec de nombreux États. Enfin, le droit international des conflits armés garantissait à la population civile des États occupés certains droits fondamentaux, notamment le droit à la propriété privée.
Étant donné la menace aiguë qui pesait sur les Juifs suisses vivant dans les territoires contrôlés par le régime nazi, la question de la protection diplomatique se posait aux autorités. La pratique mise en lumière par l'étude brosse un tableau peu reluisant de la diplomatie suisse face à la politique de confiscation du régime national-socialiste. Le trait caractéristique du comportement des autorités à ce chapitre fut un glissement vers la politisation de la protection diplomatique: le critère de l'action diplomatique résidait moins dans la menace qui pesait sur les droits des concitoyens juifs poursuivis que dans des considérations de politique étrangère. À tel point que les autorités n'ont pas hésité à faire fi de certains grands principes du droit, dont le principe constitutionnel de l'égalité devant la loi et le principe international du standard minimal accordé aux étrangers. Ainsi, la pratique diplomatique suisse s'alignait peu à peu sur les critères «nationaux» de l'État national-socialiste, un alignement qui était en flagrante contradiction avec le principe d'égalité reconnu aux Juifs de Suisse par la Constitution depuis 1874.
Dans la discussion soulevée par l'ordonnance allemande du 26 avril 1938 relative à l'obligation faite aux Juifs d'informer les autorités sur leur patrimoine, la diplomatie suisse s'est distinguée par une «stratégie politique du cas par cas». Face à cette ordonnance antisémite dont les Juifs suisses vivant en Allemagne devaient aussi endurer les effets, les autorités ont omis de réagir par des contre-mesures diplomatiques. Même l'avis de droit rédigé par le juge fédéral Robert Fazy sur mandat de la Fédération suisse des communautés israélites, qui confirmait que l'obligation de dénoncer les Juifs étrangers constituait une violation crasse du droit international public, n'a pas convaincu les autorités suisses d'intercéder en faveur des Juifs suisses vivant en Allemagne.
L'attitude des autorités est ressortie clairement dans la discussion déclenchée par la petite question parlementaire Graber du 12 juin 1941. Dans un avis public, le Conseil fédéral s'est référé au droit international public en vigueur pour refuser aux Juifs suisses les droits qu'ils reconnaissaient aux «autres» Suisses sur territoire français. Comme le constatait sans l'ombre d'un doute le professeur de droit international public Paul Guggenheim dans son avis rédigé sur mandat de la Fédération suisse des communautés israélites, cette position du Conseil fédéral était en contradiction patente avec l'accord d'établissement franco-suisse du 23 février 1882 et le standard minimal alors appliqué à l'égard des étrangers.
Un autre fait symptomatique de cet état d'esprit fut le comportement des autorités dans l'affaire Oscar P. A la Division des Affaires étrangères s'est imposée la conception selon laquelle les «bonnes relations avec l'Allemagne» ne devaient pas être mises en péril pour une «librairie notoirement juive». La position juridique défendue par Paul Dinichert, ministre de la Légation de Suisse à Berlin, n'a pas trouvé d'écho à Berne: il jugeait les mesures antisémites prises par l'État nazi comme une claire violation du droit et demandait des contre-mesures.
Qualification de la pratique suisse après la Seconde Guerre mondiale par rapport aux iniquités du régime juridique national-socialiste
Jochen Abr. Frowein
L'étude analyse la pratique juridique suisse après la Seconde Guerre mondiale et la replace dans le contexte des principes généraux du droit et des règles de droit international public alors applicables. Le propos s'articule autour de questions en rapport avec la «réparation» - l'indemnisation des victimes des persécutions du national-socialisme -, tout en mettant l'accent sur les problèmes spécifiques de la Suisse quant au règlement des conséquences de la guerre. L'étude se conclut par une appréciation de la pratique de restitution de la Suisse en comparaison internationale.
Dans les problèmes de «réparation», il s'agit d'abord de distinguer si le dommage est le fait de l'État du ressortissant ou d'un État étranger. Après la Seconde Guerre mondiale, une plainte contre un État étranger se heurtait au principe de droit international public prévoyant l'immunité des États. Ainsi, par exemple, il n'était pas possible de déposer une plainte contre l'État allemand devant un tribunal suisse. Battre en brèche l'immunité lorsque l'action de l'État est à l'origine d'une injustice criante est une tendance récente. Toutefois, après la Seconde Guerre mondiale, le fait qu'un État puisse prétendre à une réparation du préjudice en cas de violation du droit international public faisait déjà partie des principes reconnus du droit des gens. Ce droit n'était en principe reconnu qu'entre États. Pour les particuliers, une violation du droit international public ne conférait aucun droit au versement d'une indemnité.
Au chapitre de la «réparation», c'est surtout la pratique de la République fédérale d'Allemagne qu'il faut considérer. Aux termes de la loi allemande, la «réparation» des injustices national-socialistes se fondait sur l'idée que l'on était en présence d'une situation particulière qui appelait une réglementation légale spéciale, vu que l'ordre juridique général n'était pas à même d'apporter une solution appropriée. Les restrictions du droit allemand régissant la réparation tenaient essentiellement à l'application du principe dit de territorialité, selon lequel les victimes de persécutions dont le centre de vie se situait sur le territoire de la République fédérale étaient indemnisées en priorité. Une autre restriction de taille du droit à l'indemnisation découlait du fait que les lois allemandes ne reconnaissaient pas en soi de droit spécifique à l'indemnisation pour le travail forcé.
En Suisse, des problèmes juridiques en rapport avec les conséquences de la guerre se sont posés dans plusieurs domaines. Par l'arrêté du 10 décembre 1945, le Conseil fédéral s'attacha à répondre au problème des biens pillés et volés. L'arrêté disposait que les personnes qui, en violation du droit international public, avaient été dépouillées ou avaient subi une atteinte à leurs possessions ou leur patrimoine par la violence, la confiscation, la réquisition ou un autre acte similaire, pouvaient exiger, si elles se trouvaient elles-mêmes en Suisse, la restitution des objets concernés, qu'ils soient aux mains de détenteurs de bonne ou de mauvaise foi. L'arrêté fédéral de 1945 était aussi applicable aux titres. Aux termes de la loi, la condition d'applicabilité de l'arrêté était que les papiers-valeurs en question eussent été soustraits au titulaire du droit dans les territoires occupés en violation des règles du droit international public.
Dans le contexte des conséquences de la guerre, les tribunaux suisses ont notamment dû se pencher sur nombre de cas de polices d'assurance conclues en Allemagne par des sociétés suisses d'assurances. Tout en constatant clairement que la réglementation allemande ne respectait pas l'ordre public suisse, ils n'en ont pas tiré les conclusions, qui auraient consisté à invalider globalement en Suisse l'expropriation réalisée en Allemagne.
Une autre question importante pour la Suisse est celle de l'indemnisation du travail forcé, vu que des succursales ou des filiales d'entreprises suisses employaient des travailleurs forcés pendant la période en question. Conformément à la loi allemande relative à l'indemnisation, aucune indemnité n'a été versée pour le travail forcé; dans certains cas, toutefois, une indemnité a été accordée pour atteintes corporelles ou à la santé et pour la détention en camp de concentration. Tout récemment, une fondation dotée de 10 milliards de DM a été instituée à l'initiative du «Bund der deutschen Wirtschaft» pour l'indemnisation des travailleurs forcés. Cette initiative couvrira aussi les travailleurs forcés employés par des entreprises suisses. Il convient toutefois de souligner qu'il n'aurait pas appartenu à la Suisse de faire en sorte que les travailleurs forcés aient droit à une indemnité. Les entreprises étrangères qui opéraient en Allemagne le faisaient sous le droit allemand sans restriction. L'emploi de travailleurs forcés découlait des normes du droit national-socialiste.
L'étude compare le traitement juridique de la question des biens pillés en Suisse aux réglementations de la Belgique, de la France et des Pays-Bas. La réglementation des Pays-Bas se distingue en particulier de la réglementation suisse, en ce qu'elle inverse le fardeau de la preuve pour l'acquisition de bonne foi. Autrement dit, l'acquéreur doit prouver lui-même qu'il a acquis le bien de bonne foi.
Dans son appréciation de la pratique de la Suisse en matière de restitution par rapport aux autres pays, l'auteur conclut que, compte tenu de la situation particulière de la Suisse, il n'est dans l'ensemble pas juste de critiquer de manière générale ses réactions face aux iniquités du régime juridique du IIIe Reich.
Riassunto
La scienza del diritto svizzera e il regime nazionalsocialista (1933-1945)
Jean-François Aubert
Nel suo parere legale l'autore analizza la relazione fra scienza del diritto svizzera e regime nazista. Al centro vi è la domanda come i giuristi conosciuti - per la maggior parte attivi nel campo del diritto pubblico - si siano espressi, nell'ambito del loro lavoro scientifico, sull'ideologia giuridica nazionalsocialista. Oggetto dell'analisi sono le pubblicazioni scientifiche di giuristi rinomati negli anni 1933-1945, la discussione scientifica nel quadro della revisione totale della costituzione federale svizzera negli anni 1933-1935 e i campi d'interesse posti al centro delle dispute scientifiche nel periodo in questione.
Nella prima parte del lavoro si procede all'analisi delle rilevanti pubblicazioni (manuali, saggi e discorsi) di sei giuristi conosciuti (Fritz Fleiner, Walther Burckhardt, August Egger, Eduard His, Dietrich Schindler sen., Zaccaria Giacometti). La ricerca dimostra che questi rappresentanti della giurisprudenza svizzera si distanziarono chiaramente dall'ideologia giuridica nazionalsocialista. Di principio questo quadro viene confermato dalle recensioni analizzate. Anche in queste infatti trova espressione il rifiuto della dottrina giuridica nazista da parte dei giuristi svizzeri. Esponenti della giurisprudenza svizzera che professarono pubblicamente simpatie per il regime NS, furono un'eccezione.
Nell'ambito della discussione sulla revisione totale della costituzione federale svizzera negli anni dal 1933 al 1935, la maggior parte dei pubblicisti svizzeri prese posizione contro una svolta autoritaria dell'ordinamento costituzionale svizzero. Per l'opinione dominante, i valori tradizionali come democrazia, federalismo e stato di diritto dovevano continuare a giocare un ruolo determinante nella formazione dello stato. In questo senso venne rifiutato un adattamento alla concezione nazionalsocialista dello stato.
Colpisce che la giurisprudenza svizzera negli anni 1933-1945 si confrontò ben poco con il regime nazista. Le tematiche discusse alle giornate annuali della Società svizzera dei giuristi, in particolare, non mostravano legame alcuno, o rispettivamente solo vago, con la dottrina giuridica nazionalsocialista o fascista. Il regime nazista trovò anche pochissima considerazione nei contributi della Schweizerischen Juristenzeitung, in quell'epoca senz'altro la più importante rivista di diritto della Svizzera. Questo disinteresse per gli avvenimenti in Germania si manifesta anche nelle tematiche, molto lontane dall'ideologia nazista, (ad esempio diritto del lavoro, diritto fiscale, diritto penale cantonale, riforma della legge federale sulla procedura giudiziaria ecc.) delle quali si occupava la dottrina giuridica svizzera nel periodo in questione.
Quesiti attinenti al diritto della neutralità nella Seconda Guerra mondiale
Dietrich Schindler
Il contributo si occupa di questioni attinenti al diritto della neutralità emerse nel quadro delle ricerche della CIE sul traffico di transito, sull'esportazione di materiale bellico e sul clearing. All'analisi delle singole questioni è stata preposta una valutazione del diritto della neutralità che trovò applicazione durante la Seconda Guerra mondiale.
Quale stato neutrale la Svizzera, durante la Seconda Guerra mondiale, sottostava al diritto della neutralità. Il notevole spessore raggiunto nel 19o secolo dal diritto della neutralità ne fece una colonna portante del diritto consuetudinario internazionale e portò in seguito alla sua codificazione nella V e XIII convenzione dell'Aja del 1907. Queste convenzioni vanno situate nel contesto delle guerre tradizionali del 19o secolo: per molti problemi di una guerra moderna non offrivano nessuna soluzione. Il diritto della neutralità svolse quindi un ruolo modesto anche durante la Seconda Guerra mondiale, tanto più che i belligeranti tennero poco conto dei loro doveri verso i paesi neutrali. Queste violazioni della neutralità comunque non portarono ad un'abrogazione o riforma del diritto della neutralità
La neutralità, secondo il diritto internazionale generale, implica doveri e diritti. I doveri elencati nelle convenzioni dell'Aja si limitano essenzialmente all'interdizione di prestare aiuti bellici ad un belligerante (dovere di astensione) e al non tollerare l'uso del proprio territorio a fini bellici da parte dei belligeranti (dovere di impedimento o difesa). Per contro non esiste un obbligo generalizzato alla neutralità economica: di principio, lo stato neutrale ha il diritto di commerciare con tutte le parti belligeranti. Lo stato neutrale non è tenuto a limitare la libertà di stampa e più in generale la libertà d'espressione dei suoi sudditi, per riguardo delle parti belligeranti
La domanda se la Svizzera durante la Seconda Guerra mondiale abbia rispettato o no i suoi doveri derivanti dal diritto della neutralità, si pone in particolare per quanto riguarda l'esportazione e il transito di materiale bellico. Secondo la convenzione dell'Aja l'esportazione di materiale bellico da parte di uno stato neutrale verso uno stato belligerante è proibita, come anche il transito in territorio neutrale di materiale bellico appartenente ad uno stato belligerante. Ai fornitori privati invece, sono in linea di massima permessi l'esportazione e il transito di materiale bellico verso un paese belligerante. La distinzione tra esportazione e transito statali e privati, assume quindi un'importanza fondamentale. È fuori discussione che una fornitura d'armi va attribuita allo stato se avviene «su disposizione» di organi statali. Lo studio della CIE sull'esportazione di materiale bellico mostra che diverse forniture d'armi avvennero su disposizione dell'amministrazione militare: andavano attribuite alla Confederazione e rappresentavano quindi violazioni del diritto della neutralità.
Nel contesto del transito di materiale bellico inoltre, si pone la domanda sui doveri di controllo a carico dello stato neutrale. L'obbligo dello stato neutrale di interdire l'uso del proprio territorio a fini bellici da parte dei belligeranti, presuppone l'esistenza di controlli adeguati. In questo senso, il mancato controllo effettivo dei carichi ferroviari da parte delle autorità svizzere durante la Seconda Guerra mondiale va qualificato come violazione della neutralità.
Infine anche la concessione di crediti per forniture di materiale bellico solleva la questione di un'eventuale violazione della neutralità. Il diritto della neutralità proibisce ai neutrali la concessione, a stati in guerra, di prestiti per sostenere i loro sforzi bellici. Lo stato neutrale per contro può consentire che i privati concedano prestiti ai belligeranti: non può però lanciare appelli per la concessione di tali prestiti. Con la conclusione dell'accordo svizzero-tedesco del 9 agosto 1940, il governo svizzero concesse crediti di clearing che servirono al finanziamento tedesco della guerra. Anche l'Italia ricevette nel 1940 e 1942 notevoli crediti per forniture svizzere di materiale bellico. Questi crediti contravvennero all'allora vigente diritto della neutralità.
Transazioni tedesco-svizzere in oro durante la Seconda Guerra mondiale
Jacques-Michel Grossen
Il parere legale si occupa delle questioni di diritto internazionale attinenti alle transazioni in oro avvenute durante la Seconda Guerra mondiale fra la Banca Nazionale Svizzera (BNS) e la Reichsbank tedesca. In primo piano vi figurano il diritto della neutralità come anche i principi riguardanti la tutela della proprietà, ancorati al Regolamento sulla legge e gli usi della guerra terrestre della Convenzione dell'Aja del 1907. Viene inoltre trattata la questione della responsabilità di diritto internazionale della Svizzera, questione che giocò un ruolo importante nell'ambito dell'Accordo di Washington del 25 maggio 1946.
Il diritto della neutralità vigente al momento della Seconda Guerra mondiale, in linea di massima, non obbligava gli stati neutrali a interrompere le loro relazioni economiche con stati belligeranti. Secondo la dottrina e la prassi dominanti non esisteva un obbligo generale alla neutralità economica. Le transazioni in oro fra la BNS e la Reichsbank tedesca quindi, non contravvenivano all'allora vigente diritto della neutralità. D'altra parte la neutralità della Svizzera non giustificava in nessun modo l'acquisto di oro sottratto violando il diritto internazionale. Determinanti per un giudizio su questi acquisti di oro sono piuttosto i principi di tutela della proprietà e altri principi di diritto internazionale fissati nel Regolamento sulla legge e gli usi della guerra terrestre della Convenzione dell'Aja.
Le transazioni in oro svolte durante la Seconda Guerra mondiale fra la Reichsbank e la BNS sono giuridicamente problematiche in quanto vi faceva parte oro sottratto dalle autorità tedesche violando il diritto internazionale. L'oro fornito infatti, conteneva in particolare oro rubato, cioè oro confiscato e depredato, come anche oro rapinato dal regime NS alle vittime, assassinate e sopravvissute, della politica di persecuzione. Queste operazioni rappresentavano una rozza violazione della tutela della proprietà privata garantita dal Regolamento sulla legge e gli usi della guerra terrestre della Convenzione dell'Aja (art. 46 e 47).
Il Codice civile svizzero (CC) contempla l'acquisto in buona fede di beni mobili da persona non avente diritto. Ne consegue che il compratore in buona fede di beni mobili (ad es. oro) può, a determinate condizioni, acquistarli legalmente anche se il venditore non era autorizzato al trasferimento di proprietà (ad es. in caso di confisca contraria al diritto internazionale). Secondo questo principio, ancorato all'art. 934 del CC, la BNS poteva quindi rivendicare la proprietà dell'oro fornito dalla Reichsbank, nella misura in cui fosse stata in grado di provare d'aver agito in buona fede al momento dell'acquisto dell'oro. Secondo l'art. 3 cpv. 2 del CC, ciò sarebbe stato il caso unicamente se il comitato direttivo della BNS, malgrado le dovute precauzioni, non ne avesse potuto riconoscere la provenienza viziata dalla violazione del diritto internazionale. L'autore qualifica di alquanto dubbia l'argomentazione sviluppata dalla direzione della BNS a partire dal 1943, di aver acquistato l'oro dalla Germania in buona fede ritenendolo d'origine ineccepibile. Tale questione non venne mai giudicata da un tribunale svizzero.
Va infine posta la domanda se dagli acquisti di oro della Banca Nazionale Svizzera si possa dedurre una responsabilità di diritto internazionale a carico della Svizzera. Esistono almeno due condizioni per un obbligo di riparazione derivante dal diritto internazionale: un'azione contraria al diritto internazionale e l'imputabilità. Alla base di parecchi acquisti di oro da parte della BNS vi era senza dubbio una violazione del diritto internazionale. Il quesito dell'imputabilità rimane però giuridicamente problematico: le confische attuate in violazione della legge internazionale nella sfera di potere del regime NS erano direttamente imputabili alla Germania e non alla Svizzera. Per il riconoscimento di una responsabilità di diritto internazionale della Svizzera bisognerebbe fare ricorso a fatti come ad es. la complicità o la ricettazione, reati, nel periodo in questione, contemplati sì dal diritto penale ma non dal diritto internazionale. È quindi poco probabile che dopo la guerra un tribunale arbitrale internazionale avrebbe riconosciuto una responsabilità di diritto internazionale della Svizzera. La questione è comunque venuta a cadere, in quanto l'Accordo di Washington del 25 maggio 1946 ha regolato definitivamente il problema del risarcimento per quanto riguarda l'oro rubato.
Sentenze dei tribunali svizzeri in materia di diritto pubblico nel contesto dell'ingiusto regime nazionalsocialista e del movimento dei frontisti.
Arthur Haefliger
La ricerca si occupa delle sentenze pronunciate da tribunali svizzeri in materia di diritto pubblico nel contesto del regime nazista. Vengono trattate le sentenze giudiziarie relative al movimento dei frontisti, il processo contro David Frankfurter, sentenze giudiziarie in casi riguardanti spie, spionaggio e sabotaggio come anche un processo per tradimento della patria. L'obiettivo di questo studio casistico è di chiarire la posizione assunta dalla giustizia svizzera nei confronti del movimento nazionalsocialista e frontista.
La giustizia svizzera si occupò delle attività dei nazionalsocialisti tedeschi e dei frontisti in Svizzera in parecchi casi. In seguito a ricorsi di diritto pubblico, il Tribunale federale aveva così dovuto pronunciarsi in merito a provvedimenti dei cantoni limitanti la libertà di riunione di diversi gruppi frontisti. Oggetto di un ricorso di diritto pubblico fu ad es. il divieto di riunione pronunciato dal governo del canton Zurigo l'8 febbraio 1934 contro il gruppo frontista «Harst der nationalen Front». Il Consiglio federale respinse il ricorso con la motivazione che la libertà di riunione non poteva in alcun modo riferirsi a organizzazioni come lo «Harst» che minacciavano la coesione della comunità statale. Anche in altri casi analizzati il Tribunale federale respinse conseguentemente i ricorsi presentati da gruppuscoli frontisti (ad es. Nationale Front, Union Nationale Neuchâteloise) in merito alla violazione della libertà di associazione e di riunione
Nel dicembre del 1936 il tribunale cantonale dei Grigioni dovette pronunciarsi sull'accusa di assassinio presentata contro David Frankfurter. Il 4 febbraio 1936 David Frankfurter - studente ebraico di medicina all'Università di Berna - aveva ucciso, a colpi di arma da fuoco, il capo della Landesgruppe Schweiz (sezione svizzera) della NSDAP (Partito nazionalsocialista dei lavoratori tedeschi), Wilhelm Gustloff, nel suo appartamento «per vendetta contro il regime nazista». Nel dicembre del 1936, il tribunale condannò Frankfurter per omicidio a 18 anni di reclusione (mettendo in conto il periodo trascorso in detenzione preventiva); fu inoltre espulso a vita dal paese e sospeso nei suoi diritti civili. Nella sua sentenza il tribunale sottolineò che non si sarebbe potuto trascurare l'innegabile legame interno fra questo crimine di per sé comune e la persecuzione degli ebrei in Germania avendo questa risvegliato nell'autore sentimenti non inconcepibili di rancore, anzi di odio. Il Gran Consiglio del cantone dei Grigioni graziò David Frankfurter nel 1945
Nel periodo in questione, i tribunali furono confrontati con diversi casi di spie, spionaggio e sabotaggio. Il Tribunale territoriale 2, ad es., si occupò di un'azione di sabotaggio contro la Svizzera. Su incarico del maresciallo del Reich Göring, dieci sabotatori penetrarono illegalmente in Svizzera nella notte dal 13 al 14 luglio 1940 per distruggere, con esplosivi, aerei militari svizzeri in diversi aeroporti. Per questa operazione di sabotaggio fallita - tempestivamente sventata - il tribunale condannò tutti gli accusati, senza eccezione, all'ergastolo.
Accanto al Tribunale federale penale, anche i tribunali cantonali dovettero occuparsi delle attività delittuose dei frontisti. Il processo che si svolse davanti ai tribunali bernesi e che ebbe come oggetto i cosiddetti protocolli dei «Savi di Sion» attirò l'attenzione internazionale. Nell'estate del 1933 la Israelitische Cultusgemeinde Bern (Comunità israelita di Berna) sporse denuncia contro i frontisti che avevano divulgato questo scritto antisemita in Svizzera. Il tribunale d'appello bernese assolse gli imputati principali ritenendo che la pubblicazione dei protocolli non fosse un reato contemplato dalla legge. Ma non accordò loro nessun risarcimento e addossò loro le spese della difesa adducendo l'argomento che chi mette in circolazione tali articoli sobillatori deve anche sopportare le spese che gliene derivano.
Viene inoltre analizzato uno dei 33 processi per tradimento alla patria nei quali i tribunali militari pronunciarono pene capitali. Oggetto del processo era la violazione di segreti militari di due appartenenti all'esercito svizzero. Questi avevano passato informazioni su importanti impianti militari ( ponti e strade militari, depositi di esplosivi e di munizioni ecc.) al servizio di spionaggio tedesco. Considerando tutte le circostanze il tribunale raggiunse la conclusione che i crimini andassero puniti con la massima pena. L'esecuzione della condanna a morte ebbe luogo l'11 novembre 1942.
Aspetti giuridici della politica svizzera verso i rifugiati durante la Seconda Guerra mondiale.
Walter Kälin
Il parere legale espone lo stato e lo sviluppo delle norme di diritto internazionale e nazionale che furono rilevanti per la politica svizzera dei rifugiati durante la Seconda Guerra mondiale e da questa analisi deduce criteri adottabili per una valutazione complessiva di questa politica. Nella sua prima parte la ricerca si occupa delle allora vigenti norme a livello nazionale e internazionale attinenti ai rifugiati, in particolare dello sviluppo del concetto di rifugiato e del principio di non-refoulement (non-rinvio). La seconda parte è dedicata al regime svizzero dei pieni poteri e pone al centro dell'analisi le disposizioni esecutive che servirono ad implementare la politica svizzera verso i rifugiati.
Nell'ambito del diritto nazionale, prima e durante la Seconda Guerra mondiale, in molti stati europei le norme attinenti ai rifugiati erano caratterizzate da un concetto di rifugiato restrittivo che risaliva al 19o secolo. Questo era il caso anche in Svizzera: la possibilità di concedere asilo e protezione contro il rinvio era ancorata alla legge unicamente per i «rifugiati politici», e cioè per persone che apparivano minacciate nel loro paese di origine a causa della loro attività politica proibita. Per persone perseguitate per altre ragioni, il diritto interno svizzero non prevedeva nessun status o protezione particolari. Di conseguenza gli ebrei e altre persone perseguitate a causa della loro razza, non godevano della protezione offerta dal diritto d'asilo.
A livello del diritto internazionale si può constatare, a partire dagli anni 1930, un graduale allargamento del concetto di rifugiato. In diversi accordi internazionali, la qualifica di rifugiati fu attribuita a singoli gruppi e persone, descritti con precisione e provenienti da determinati stati, fra i quali anche la Germania. L'attribuzione della qualifica di rifugiato tuttavia, non comportava necessariamente uno status giuridico o una protezione particolari. Nel periodo fra le due guerre si giunse pur sempre ad ancorare, anche se solo nella sua impostazione, il principio di non-rinvio. I rispettivi accordi non prevedevano però quasi mai un divieto del rinvio al confine, ma limitavano la protezione a quei rifugiati che erano riusciti a superare la zona di confine e a raggiungere l'interno del paese. Dalla firma dell'accordo provvisorio del 4 luglio 1936, risultò per la Svizzera l'obbligo di non espellere i rifugiati provenienti dalla Germania che avessero superato i confini e che non fossero stati intercettati subito dopo nella zona di confine.
La dottrina giuridica considerò (e considera tuttora), praticamente all'unisono, ammissibile il regime dei pieni poteri durante gli anni di guerra, cioè la trasmissione di ampi poteri legislativi e di modifica della costituzione, dall'Assemblea federale al Consiglio federale. L'argomento decisivo è essenzialmente che la minaccia dell'esistenza e dell'integrità dello stato avesse, in quel momento, richiesto questa misura. Dall'ammissibilità del diritto di emergenza non deriva tuttavia automaticamente la non problematicità di tutte le misure che su di esso si basarono. La questione decisiva era se queste misure, materialmente e temporalmente, non superassero le dimensioni necessarie al raggiungimento degli scopi perseguiti.
Lo studio analizza più da vicino anche la questione della legittimità dell'obbligo di deposito del patrimonio di rifugiati e della cosiddetta contribuzione di solidarietà, la problematica del «bollo-J» e il trattamento dei fuggiaschi nei campi di internamento e di profughi. Riassumendo si ottiene il quadro seguente: giudicando con un metro odierno, il trattamento dei rifugiati giunti in Svizzera durante la Seconda Guerra mondiale va classificato, per differenti versi, come illegittimo. Il giudizio da un punto di vista contemporaneo giunge in gran parte ad un altro risultato: l'obbligo di deposito del patrimonio di rifugiati e il trattamento dei fuggiaschi nei campi di internamento e di profughi erano sì non totalmente, ma tuttavia ampiamente conciliabili con il diritto nazionale e internazionale vigente, nella misura in cui, alla luce delle circostanze concrete, non potevano essere giudicati come vessatori o non violavano obblighi derivanti da trattati di domicilio.
Problematico da un punto di vista giuridico era il prelievo di una contribuzione di solidarietà in quanto contraria a trattati di domicilio che proteggevano emigranti e rifugiati con la tolleranza. Problemi giuridici risultano anche per quanto riguarda il «bollo-J». Anche se alla limitazione del diritto di entrata degli ebrei tedeschi, secondo l'opinione di allora, non v'era contrapposto nessun divieto costituzionale di discriminazione, la limitazione violava comunque il trattato di domicilio con la Germania e valori fondamentali dell'ordinamento giuridico svizzero (Ordre public).
La tutela della proprietà privata contemplata dal diritto internazionale vista nel contesto della politica di confisca nazionalsocialista
Frank Haldemann
Questa analisi storico-giuridica esamina, sulla base del diritto internazionale contemporaneo, la prassi della diplomazia svizzera in relazione alla politica di confisca nazista. Nella prima parte dello studio vengono esposti i principi del diritto internazionale attinenti alla tutela della proprietà privata all'epoca del nazismo. Vi si affronta la questione fondamentale in che misura l'allora vigente diritto internazionale tutelasse cittadini svizzeri nel «Terzo Reich» da interventi statali nella proprietà privata. Nella seconda parte, viene chiarita la prassi delle autorità svizzere in relazione ai principi del diritto internazionale sopraccitati. In primo piano figura la discussione di principio condotta nell'amministrazione federale negli anni 1938 e 1941 e anche il caso Oscar P., del quale le autorità federali si occuparono negli anni 1935-1938.
Mentre sotto il diritto internazionale classico le persone indigene e apolidi erano esposte senza alcuna tutela al potere dello stato d'origine o di residenza, ciò non era il caso per i cittadini stranieri. Il diritto internazionale degli stranieri, ancorato sia al diritto consuetudinario internazionale, sia al diritto contrattuale internazionale, limitava severamente i poteri degli stati nei confronti dei cittadini stranieri. Durante il periodo fra le due guerre s'impose gradualmente la concezione giuridica che ai cittadini stranieri andasse in ogni caso garantita la permanenza di un nucleo di diritti fondamentali e di libertà attinenti al sistema dello Stato di diritto.
Una componente importante di questo «minimum standard» era la tutela della proprietà privata. Nel periodo fra le due guerre, il principio della tutela di diritti acquisiti si stabilì quale norma del diritto consuetudinario internazionale. Secondo questo principio uno stato non poteva sottrarre il patrimonio a cittadini stranieri, senza risarcimento immediato e giusto. Ma anche numerosi trattati di commercio, amicizia e domicilio garantivano un'ampia tutela della proprietà privata, così pure i trattati bilaterali di domicilio conclusi dalla Svizzera con numerosi stati nel 190 secolo. Il diritto bellico internazionale inoltre, garantiva alla popolazione civile degli stati sotto occupazione determinati diritti fondamentali, fra i quali figurava in particolare il diritto alla proprietà privata.
In vista dell'imminente pericolo per gli ebrei svizzeri nella sfera del potere nazista, le autorità svizzere dovettero affrontare la questione della protezione diplomatica. La prassi esposta nello studio traccia un quadro dubbioso della diplomazia svizzera alle prese con la politica nazista di confisca. Caratteristica per il comportamento delle autorità fu una crescente politicizzazione della protezione diplomatica: non la minacciata posizione giuridica dei compatrioti ebrei, bensì interessi di politica estera divennero sempre più metro dell'azione diplomatica. E le autorità non disdegnarono di abbandonare affermati principi giuridici, in particolare il principio costituzionale dell'uguaglianza e il principio del minimum standard. Nella prassi diplomatica si delineò così un adattamento ai criteri «etnici» dello stato nazista. Un adattamento profondamente contrario all'uguaglianza degli ebrei garantita dalla costituzione dal 1874.
La discussione sull'ordinanza tedesca del 26 aprile 1938 riguardante la notifica del patrimonio di ebrei evidenziò «la strategia politica del caso per caso» della diplomazia svizzera. Le autorità tralasciarono di reagire con contromisure diplomatiche a questa ordinanza antisemitica che coinvolse anche gli ebrei svizzeri in Germania. Anche il parere legale del giudice federale Robert Fazy, commissionato dal Schweizerischer Israelitischer Gemeindebund (SIG) (Federazione svizzera delle comunità israelite FSCI), che rivelò chiaramente, nell'ambito del diritto internazionale, l'illegalità dell'obbligo di notifica, non riuscì a indurre le autorità svizzere a intraprendere un intervento di principio a favore degli ebrei svizzeri residenti in Germania.
La posizione delle autorità diventò chiara durante la discussione sulla piccola domanda parlamentare Graber del 12 giugno 1941. In una presa di posizione pubblica il Consiglio federale si richiamò al diritto internazionale vigente per rifiutare agli ebrei svizzeri lo stesso diritto che spettava agli «altri» svizzeri in Francia. Questa posizione era - come constatò in maniera inequivocabile il professore di diritto internazionale Paul Guggenheim in un parere legale commissionato dal SIG - in aperto contrasto con il trattato di domicilio franco-svizzero del 23 febbraio 1882 e anche con l'allora vigente minimum standard.
Significativo fu in merito anche il comportamento delle autorità nel caso Oscar P. Nella divisionedegli affari esteri ebbe il sopravvento l'opinione che le «buone relazioni con la Germania» non andavano messe in pericolo per una «libreria dichiaratamente ebraica». La coerente posizione giuridica del ministro della Leganzione svizzera a Berlino, Paul Dinichert, non trovò ascolto: egli qualificò le misure antisemitiche dello stato nazista come chiara violazione della legge e richiese contromisure.
Inquadramento contestuale della prassi svizzera in merito alle ingiustizie naziste dopo la Seconda Guerra mondiale
Jochen Abr. Frowein
Il parere legale analizza la prassi giuridica svizzera dopo la Seconda Guerra mondiale e la colloca nel contesto delle allora vigenti norme del diritto internazionale e dei principi giuridici generali. Al centro vi figurano le tematiche connesse alla «riparazione» nelle quali si abbordano i problemi specifici della Svizzera, relativi al regolamento delle conseguenze della guerra. La ricerca conclude con una valutazione della prassi svizzera di restituzione nel confronto internazionale.
Per quanto riguarda i problemi legati alla «riparazione», bisogna anzitutto distinguere se il danno sia stato provocato dal proprio stato o da uno stato straniero. Infatti, dopo la Seconda Guerra mondiale, all'azione legale contro uno stato straniero si opponeva di principio la tutela dell'immunità degli stati prevista dal diritto internazionale. Azioni legali contro lo stato tedesco, ad es. davanti ad un tribunale svizzero, erano in questo senso impossibili. Solo in tempi più recenti si è sviluppata la tendenza a infrangere l'immunità nel caso gli atti di uno stato rappresentino un'ingiustizia estrema. Tuttavia dopo la Seconda Guerra mondiale, la possibilità di uno stato di far valere, nel caso di una violazione del diritto internazionale, un diritto a risarcimento, faceva già parte dei principi riconosciuti del diritto internazionale. Questo diritto esisteva di principio solo da stato a stato. Per gli individui, nel caso di una violazione del diritto internazionale, non era previsto nessun diritto d'indennizzo.
Nelle questioni attinenti alla «riparazione», va in particolare tenuto conto della prassi della Repubblica Federale Tedesca. La «riparazione» legale delle ingiustizie naziste era qui fondata sulla concezione dell'esistenza di una situazione, non adeguatamente risolvibile sulla base dell'ordinamento giuridico generale senza provvedere a norme giuridiche speciali. La limitazione del diritto a riparazione tedesco risultava soprattutto dall'applicazione del cosiddetto principio della territorialità, secondo il quale, in prima linea, andavano risarciti i perseguitati che avessero trovato il centro della loro esistenza sul territorio della Repubblica federale. Un'ulteriore restrizione essenziale derivava dal fatto che secondo le leggi tedesche non esisteva in quanto tale un diritto d'indennizzo speciale per il lavoro forzato effettuato.
Nel contesto delle conseguenze della guerra, in Svizzera emersero problemi giuridici in diversi settori. Il Consiglio federale tentò di affrontare il problema dei beni rapinati e rubati con il decreto sui beni rubati del 10 dicembre 1945. Dispose che le persone le quali in un territorio occupato erano state depredate in violazione del diritto internazionale, o spogliate con violenza, confisca, requisizione o azioni analoghe, dei loro beni e delle loro proprietà, potevano rivendicare questi oggetti nei confronti dell'attuale proprietario, sia egli in buona o mala fede, nel caso gli oggetti in causa si trovassero in Svizzera. Il decreto del Consiglio federale del 1945 era applicabile anche ai titoli. Secondo il testo della legge la condizione per l'applicazione del decreto era che i titoli fossero stati sottratti al possesso o alla proprietà dell'avente diritto violando il diritto internazionale.
Nel contesto delle conseguenze della guerra, i tribunali svizzeri ebbero a occuparsi soprattutto anche dei contratti assicurativi stipulati in Germania da compagnie d'assicurazione svizzere. I tribunali constatarono sì chiaramente la violazione dell'Ordre public svizzero da parte del regolamento tedesco, ma non ne trassero la conclusione che le espropriazioni compiute in Germania andassero, in Svizzera, annullate nella loro totalità.
La tematica dell'indennizzo dei lavoratori forzati è rilevante anche per la Svizzera, visto che anche le succursali e filiali tedesche delle ditte svizzere impiegarono lavoratori forzati durante il periodo in questione. Ai lavoratori forzati, la legge federale tedesca sull'indennizzo non accordò nessuna retribuzione per le prestazioni lavorative forzate, ma solo un indennizzo per i danni al corpo o alla salute e per la reclusione nei campi di concentramento. Recentemente, su iniziativa del governo federale tedesco e dell'industria tedesca sono stati messi a disposizione, sotto forma di fondazione, 10 miliardi di marchi tedeschi per l'indennizzo dei lavoratori forzati. Questo regolamento comprenderà anche lavoratori forzati impiegati da imprese svizzere. Va tuttavia sottolineato che non sarebbe comunque stato compito della Svizzera creare diritti d'indennizzo per lavoratori forzati, poiché le imprese straniere operanti in Germania sottostavano senza alcuna restrizione all'ordinamento giuridico tedesco e l'impiego di lavoratori forzati era quindi regolato dalle norme del diritto nazista.
Il parere legale paragona il trattamento della questione dei beni rubati da parte della Svizzera con le disposizioni del Belgio, della Francia e dell'Olanda. Dal regolamento svizzero differisce in particolare quello olandese che prevede l'inversione dell'onere di prova nel caso di un acquisto in buona fede: l'acquirente deve quindi provare di essere stato in buona fede al momento dell'acquisto.
Nella sua valutazione della prassi di restituzione svizzera nel confronto internazionale, l'autore giunge alla conclusione che, considerando la situazione particolare della Svizzera, una critica generale della reazione elvetica all'ingiustizia del «Terzo Reich» non sia appropriata.
Summary
Swiss Legal Scholarship and the Nazi Regime (1933-1945)
Jean-François Aubert
In this study, the author investigates the relations between Swiss Legal Scholarship and the Nazi regime. The focus is on the fundamental question of what renowned lawyers - most of them active in the field of public law - wrote about Nazi legal doctrine within the scope of their scientific work. Subject of investigation are the works of distinguished lawyers published in the years 1933-1945, the scientific discussion on the total revision of the Federal Constitution in the years 1933-1935, as well as the fields of interest which were in the center of scientific debate in the period under examination.
In the first part of the paper, the relevant publications (textbooks, essays and lectures) of six renowned lawyers (Fritz Fleiner, Walther Burckhardt, August Egger, Eduard His, Dietrich Schindler Sr., and Zaccaria Giacometti) are analyzed. The investigation shows that these representatives of Swiss jurisprudence clearly disassociated themselves from the Nazi philosophy of jurisprudence. This portrayal is basically confirmed by the reviews studied, in which the Swiss lawyers' general disapproval of Nazi legal doctrine was expressed. Exponents of Swiss jurisprudence who openly showed their sympathy for the Nazi regime were rather the exception.
In the debate on the total revision of the Swiss Federal Constitution in the years from 1933-1935, the majority of Swiss specialists in public law took position against any radical authoritarian change in the Swiss constitutional order. Traditional values such as democracy, federalism and the constitutional state were, according to the prevalent opinion, to continue to be decisive elements for the formation of the state. An adaptation to the Nazi interpretation of the state in this sense was rejected.
It is remarkable that there was very little scientific analysis of the Nazi regime in Swiss jurisprudence in the period 1933 to 1945. In particular, no - or only a very weak - connection to national socialist and fascist legal doctrine was found among the subjects discussed at the annual meetings of the Swiss Lawyers Association. And also in the contributions to the Swiss Law Journal, probably the most important periodical of jurisprudence in Switzerland at that time, very little attention was paid to the Nazi regime. This lack of interest for the events in Germany is also manifested in the range of subjects - far removed from Nazi ideology - (e.g. labor law, tax law, cantonal criminal law, reform of the Federal Code of Judicial Organization, etc.) which were under discussion by the Swiss legal experts of the time.
Neutrality Law Issues during the Second World War
Dietrich Schindler
This contribution discusses questions of the Neutrality Law which arose in the context of studies by the ICE on transit traffic, export of war materiel, foreign economic policies, and clearing transactions. The investigation of the individual questions is preceded by an appraisal of the Neutrality Law which was applied in the Second World War.
In its capacity as a neutral state, Switzerland was subject to the Neutrality Law which in the course of the 19th century had evolved into an integral part of international common law and was subsequently set down in the Vth and XIIIth Hague Conventions of 1907. These conventions are to be situated in the context of traditional warfare of the 19th century: for many problems of modern warfare they offered no solution. Thus Neutrality Law in the Second World War was only of minor significance, even more so because the warring parties to a large extent ignored their obligations vis-à-vis the neutral states. These violations of neutrality did not, however, lead to an abrogation or modification of the Neutrality Law.
The status of neutrality according to international public law entails both rights and duties for the neutral state. The obligations listed in the Hague Conventions are essentially limited to the prohibition to render assistance to a belligerent party (obligation to refrain) and the obligation to prevent the belligerent parties from using one's territory for military purposes (obligation to prevent and repel). There is no general obligation of economic neutrality; however, in principle, the neutral state has the right to maintain commercial relations with all belligerent parties. The neutral state is not compelled to restrict the freedom of the press or in general the right of its citizens to express their free opinion out of consideration for the belligerent parties.
The question of whether Switzerland in the Second World War fulfilled the duties laid down in Neutrality Law specifically emerges in connection with the export and transit of war materiel. According to the Hague Conventions, the export of war materiel on the part of a neutral state to a belligerent state is prohibited, as is the transit of war materiel of a belligerent state through neutral territory. Basically permitted, on the other hand, is the export and transit of war materiel to belligerent parties by private suppliers. The distinction between export and transit by the state or by private persons is therefore of fundamental importance. It is undisputed that a shipment of arms is to be attributed to the state when it has been Ðarranged forð by organs of the state. The ICE study on the export of war materiel shows that several arms deliveries were conducted upon the instigation of the army administration. These were to be attributed to the Federal government and thus were clearly in contradiction with neutrality.
Furthermore, the issue of neutral Switzerland's duty to carry out relevant controls arises in connection with the transit of war materiel. The obligation of the neutral state to prohibit the belligerent parties from using its territory for military purposes, requires suitable means of control. In this sense, it must be considered as having been a violation of Neutrality Law when Swiss authorities in the Second World War in fact failed to carry out effective inspections of the cargo on freight trains.
Finally, the granting of credit for the delivery of war materiel raises the question of a potential violation of neutrality. The Neutrality Law forbids the neutral state to grant loans to belligerent states for the upkeep of their war efforts. The neutral state may, however, admit that private entities grant loans to belligerent parties; on the other hand, the state may not launch an appeal to grant such loans. By signing the Swiss/German Agreement of August 9, 1940, the Swiss government granted clearing credits which contributed to the German financing of the war. Italy too received considerable amounts of credit in 1940 and 1942 to pay for Swiss supplies of war materiel. These credits were in contradiction with the Neutrality Law in vigor.
German/Swiss Transactions in Gold during the Second World War
Jacques-Michel Grossen
This councel's opinion deals with the problems of international law in connection with the gold transactions which took place between the Swiss National Bank (SNB) and the German Reichsbank during the Second World War. In the foreground of the investigations are the Neutrality Law, as well as the principles of protection of property set down in the Hague Land Warfare Convention of 1907 (HLWC). Moreover the question of Switzerland's responsibility relating to international law - also playing a crucial role within the scope of the Washington Treaty of 25th May 1946 - has been analysed within the opinion.
In principle, the Neutrality Law in vigor during the Second World War did not compel the neutral states to break off their economic relations with the belligerent states. A general obligation of economic neutrality did not exist according to the prevailing doctrine and practice. Thus the gold transactions between the SNB and the German Reichsbank did not contradict the Neutrality Law in vigor at the time. On the other hand, the neutrality of Switzerland in no way justified the purchase of gold which had been expropriated in violation of international law. Relevant for the evaluation of these gold purchases are rather the protection of property, defined in the Hague Land Warfare Convention as well as other principles of international law.
The gold transactions carried out between the Reichsbank and the SNB are legally problematic insofar as they included gold which had been expropriated in violation of international law by the German authorities. Thus the gold supplied specifically included looted gold, i.e., gold that had been confiscated or plundered, and gold which the Nazi regime had stolen from murdered and surviving victims of the policy of persecution. These measures were a gross violation of the protection of private property guaranteed in the Hague Land Warfare Convention (Art. 46 and 47 HLWC).
The Swiss Civil Law Code (Schweizerisches Zivilgesetzbuch ZGB) recognizes the purchase in good faith of movable assets from unauthorized sellers, from which it follows that the bona fide purchaser of movable assets (e.g., gold) under certain circumstances may acquire such assets legally even if the seller was not authorized to transfer ownership (e.g., in the case of confiscation in violation of international law). According to this principle set down in Art. 934 ZGB, the SNB was able to claim ownership of the gold supplied by the Reichsbank, provided they were in a position to prove that they had been acting in good faith when purchasing the gold. According to Art. 3, Para. 2 of the ZGB, this was the case only if the board of governors of the SNB, despite due diligence, was not in a position to recognize the illegal origin of the gold purchased. The author calls the argument developed by the SNB board after 1943, i.e., that they had acquired the gold from Germany in good faith with respect to its unimpeachable origin, extremely dubious. Never was an assessment of this issue carried out by a Swiss court.
Finally, the question arises as to whether any accountability based on international public law can be imputed to the Swiss state because of the gold purchases of the Swiss National Bank. Based on international public law, there are at least two requirements for such liability: an act committed in violation of international public law, and imputation of responsibility. Numerous gold purchases of the SNB were no doubt based on an underlying criminal act. But problematic from a legal point of view is the question of imputation since the confiscations in violation of international public law in Nazi territory were to be imputed to Germany and not directly to Switzerland. In order to acknowledge the responsibility of Switzerland on the basis of international public law, recourse would have to be taken to criminal acts such as complicity or receiving stolen goods, acts which in the period being examined were certainly defined in criminal law, but not in international public law. It is thus rather unlikely that an international court of arbitration after the war would have acknowledged the responsibility of Switzerland under international public law. The question is of no relevance insofar as the problem of compensation for looted gold was conclusively settled in the Washington Agreement of May 25, 1946.
The Administration of Justice in Swiss Courts with Respect to Public Law in the Context of the Nazi Regime of Injustice and the Frontist Movement
Arthur Haefliger
This investigation is about the administration of justice in Swiss courts within the scope of public law in the context of the Nazi regime. Subject to investigation are court judgments in connection with the Frontist movement, the proceedings against David Frankfurter, court judgments in cases of infiltration, espionage, and sabotage as well as a trial for high treason. The objective of this study in legal precedents is the illustration of the Swiss judicial system in confrontation with Nazi and Frontist movements.
In several cases, the Swiss judicial system was confronted with the activities of German National Socialists and Frontists in Switzerland. Thus the Federal Supreme Court in response to a constitutional appeal had to judge measures decreed by the cantons to restrict the right of assembly of different groups of Frontists. The subject of a constitutional appeal was, e.g., the interdiction of assembly which the government of the Canton of Zurich had issued on 8th February 1934 to the Frontist group «Harst der nationalen Front». The Federal Supreme Court repudiated the appeal with the justification that the right of assembly could not possibly apply to organizations such as the «Harst» which were seriously threatening national cohesion. In other cases investigated, the Federal Supreme Court consistently refused to acknowledge appeals filed by Frontist groups (e.g., The National Front, Union Nationale Neuchâteloise) invoking an infringement on the right of association and assembly.
In December 1936, the Cantonal Court of Graubünden had to try David Frankfurter on an indictment for murder. David Frankfurter - a Jewish medical student at the University of Bern - had shot the leader of the regional Nazi group in Switzerland Nazi, Wilhelm Gustloff, in his apartment on 4th February 1936, «as an act of revenge against the Nazi regime». The court sentenced Frankfurter in December 1936 to 18 years to prison for murder (taking into account the period of detention pending trial). In addition, he was expelled from the country for life and deprived of his civic rights. The court emphasized in its judgment that it should be borne in mind that the crime, even if in itself despicable, undeniably had an innate connection with the persecution of Jews in Germany, and this had caused the perpetrator to have understandable feelings of bitterness and even hatred. The cantonal parliament of Graubünden pardoned David Frankfurter in 1945.
In the period under examination, the courts also had to deal with a number of cases of infiltration, espionage, and sabotage. Thus the (military) Territorial Court 2 had to deal with an action of sabotage directed against Switzerland. On the order of Reichsmarschall Göring, ten saboteurs entered Switzerland illegally in the night of 13th to 14th July 1940 to destroy Swiss military airplanes at several airports by means of explosives. For the aborted action of sabotage - the operation could be prevented in time - the court sentenced all defendants without exception to prison for life.
Besides the Federal Criminal Court, cantonal courts also had to deal with the criminal activities of the Frontists. Of international interest was a trial which took place in the courts of the Canton of Berne, the subject of which was the so-called «Protocol of the wise men of Zion». The Israelite Community of Berne had filed a suit against the Frontists in the Summer of 1933, because the latter had distributed an anti-Semitic pamphlet bearing this title in Switzerland. The Cantonal Court of Berne acquitted the principal defendants as the publication of the protocol did not fall under any article of legislation. However, it did not award them any compensation and made them bear the cost for their legal counsel themselves, with the argumentation that anyone who put such insidious propaganda into circulation would have to pay for any costs deriving therefrom.
In addition, one of the 33 proceedings for high treason is investigated, in which a military court decreed the death penalty. Subject matter of the proceedings was the violation of military secrets by two members of the Swiss army. These individuals had passed on information about important military installations (bridges and roads of military importance, explosives stockpiles, ammunition depots, etc.) to the German intelligence service. Taking into account all the circumstances, the court came to the conclusion that the crimes had to be punished with the harshest possible penalty. The death sentences were carried out on November 11, 1942.
Legal Aspects of Swiss Refugee Policy during the Second World War
Walter Kälin
This councel's opinion establishes the status and development of standards of international and national public law which were relevant for the refugee policy of Switzerland in the Second World War, and derives from this analysis, the criteria to be applied in a comprehensive evaluation of this policy. In the first part, the investigation deals with the national and international refugee law in vigor at the time, in particular the evolution of the term of refugee and the principle of non-rejection. The second part is dedicated to the Swiss government by executive authority (Vollmachtenregime), with particular focus on prescriptive law (Verordnungsrecht), which served to implement Swiss refugee policy.
On the level of national legislation, the refugee law in many European states before and during the Second World War was determined by a very narrow interpretation of the term refugee dating back to the 19th century. This was also the case in Switzerland. Only for «political refugees», i.e., persons who appeared to be at risk because of illegal political activities in their country of origin, was the option of granting asylum and protection from deportation defined by the law. For persons who were persecuted for any other reasons, Swiss national law did not provide any special status or protection. Therefore, Jews in particular as well as other persons who were persecuted on racial grounds, were not protected by the right to asylum.
On the level of international law, a gradual extension of the meaning of the term refugee can be noted in the thirties. In different international agreements, the quality of refugee was attributed to individual, clearly defined groups and persons from certain states, among which was Germany. The conferring of the quality of refugee did, however, not necessarily entail a particular legal status or protection. But at least there were first signs of an incorporation of the principle of non-rejection for such groups. Nor did the pertinent agreements in the majority of cases prohibit the rejection of such persons at the border, but instead limited the protection to those refugees who had been able to escape beyond the narrow border region into the interior of the country. For Switzerland, the obligation arose with the signature of the Provisional Arrangement of 4th July 1936, not to deport persecuted refugees from Germany who had crossed the border and had not been immediately arrested while in the area near the border.
The government by executive authority during the years of war, i.e., the transfer of far-reaching legislative and constitutional competence from the Swiss parliament to the Federal Council was (and still is) almost unanimously accepted by legal experts as admissible. The decisive argument is basically that the risk which existed at that time for the survival and integrity of the state required such measures. From the admissibility of emergency law, it does not automatically follow, however, that all measures based on it brought no problems in their wake. Essentially the question was whether the measures taken did not exceed, with respect to content and timing, the dimension required to achieve the objective intended.
The opinion also closely examines the question of legitimacy of the obligation for refugees to deposit their assets and pay a solidarity tax, the problematic nature of the «J» stamp, and the treatment of refugees in internment and refugee camps. To summarize, the following picture emerges. According to modern standards, the treatment of refugees who had been allowed to enter Switzerland during the Second World War would have to be classified as unlawful in several respects. An evaluation from the point of view of those alive at the time comes to a different conclusion. The obligation for refugees to deposit their assets and the treatment of refugees in internment and refugees camp were not universally, but nonetheless to a large extent, compatible with the national and international laws in vigor at that time, insofar as they need not be considered as having been of a harassing nature in the light of actual circumstances. Nor were they in contradiction to specific commitments stemming from residence agreements.
Problematic from a legal point of view was the levying of a solidarity tax to the extent that this was opposed to residence agreements which protected emigrants and refugees with tolerance permits. There were also legal problems arising in connection with the «J» stamp. Even though according to the general understanding at that time, restrictions on German Jews' right to enter the country were not in conflict with any constitutional prohibition of discrimination, it was indeed in contradiction with the residence agreement with Germany, as well as with the fundamental values of the Swiss legal system (public order).
The Protection of Private Property in International Law within the Context of Nazi Confiscation Policy
Frank Haldemann
This analysis from a viewpoint of legal history investigates the practice of Swiss diplomacy in dealing with Nazi confiscation policy against the background of contemporary international law of the time. In the first part of the study, the bases for the protection of property by international law are presented. In this context the basic question arises as to the extent to which international law in vigor at that time protected Swiss citizens in the «Third Reich» from state intervention in private property. In the second part, the diplomatic practice of the Swiss authorities in dealing with the principles of international law is illustrated. In the foreground are the discussions of principle which went on in the Federal administration in the years from 1938 to 1941, as well as the case of Oscar P. with which the Federal authorities were dealing in 1935-1938.
Even if under classical international law, domestic citizens and persons without nationality were exposed without any protection to the authority of their home state or state of residence, this was not true of foreign citizens. The international aliens law, which was embodied both in international customary law as well as in international contractual law, set considerable limits on the authority of states vis-à-vis foreign citizens. In this context, in the period between the wars, the legal opinion had been gradually prevailing that in any case a basic inventory of fundamental and personal rights of a constitutional state was to be guaranteed to foreign citizens.
An important component of this «minimum standard of aliens law» was the protection of private property. In the period between the wars, the principle of vested rights was establishing itself as a principle of international common law. According to this principle, a state was not entitled to confiscate the property of foreign citizens without immediate and adequate compensation. But also a great number of agreements in commerce, friendship treaties, and residence agreements guaranteed extensive protection of private property, such as the bilateral residence agreements Switzerland, beginning in the 19th century, had signed with a large number of states. In addition, the international law of war granted certain fundamental rights to the civil population of occupied territories, among which was precisely the right of private property.
In view of the acute threat to Swiss Jews in the Nazi sphere of influence, the Swiss authorities were confronted with the question of diplomatic protection. The practice presented in the text gives a rather dubious impression of Swiss diplomacy in its relationship with Nazi policy of confiscation. Symptomatic for the behavior of the authorities was the increased link between diplomatic protection and politics. It was not the jeopardized legal position of oppressed Jewish compatriots that was the criterion for diplomatic action, but rather the requirements of foreign policy. In this context the authorities did not hesitate to throw established legal principles overboard - in particular the constitutional principle of equal rights and the principle of a minimum standard of aliens rights. And so, in diplomatic practice an adaptation to the ethnic criteria («völkische Kriterien») of the Nazi state became visible, an adaptation which was in stark contrast to the constitutional tenet of equal rights for Jews existing in Switzerland since 1874.
In the discussions on the German ordinance of 26th April 1938 concerning the registration of Jews, Swiss diplomacy's «political strategy of individual cases» became visible. The authorities failed to react with diplomatic countermeasures to the anti-Semitic ordinance which also affected Swiss Jews living in Germany. Not even the expert report by Federal Judge Robert Fazy, which was commissioned by the Swiss Federation of Israelite Communities (Schweizerischer Israelitischer Gemeindebund SIG), and the clearly exposed unlawfulness according to international law of this obligation to register, were able to move Swiss authorities to a fundamental intervention in favor of Swiss Jews in Germany.
The position of the authorities became clear in the debate of the parliamentary motion tabled by Graber on 12th June 1941. In a public statement, the Federal Council referred to international law to deny Swiss Jews the same claims to which the «other» Swiss citizens in France were entitled. This position of the Federal Council was - as is stated unequivocally by Paul Guggenheim, professor of international law, in his legal expert report written at the request of SIG - in open contradiction to the Swiss/French residence agreement of 23rd February 1882 as well as to the minimum standard in aliens law in vigor at that time.
Also typical in this respect was the behavior of the authorities in the case of Oscar P. In the Federal Department of Foreign Affairs, the opinion had apparently prevailed that «good relations with Germany» should not be jeopardized because of a «decidedly Jewish bookshop». The uncompromising legal position of the Ambassador in Berlin, Paul Dinichert, was not heard in Bern. He considered the anti-Semitic measures of the Nazi state as a clear breach of law and requested countermeasures.
Evaluation of Swiss Legal Practice with respect to Nazi Injustice after the Second World War
Jochen Abr. Frowein
This study investigates Swiss legal practice after the Second World War and places it in the context of both the rules of international law in vigor at that time, as well as that of general legal principles. In the center of interest are questions in connection with reparations, entering in particular into the specific problems Switzerland had in the settlement of issues which arose as consequences of the war. The study closes with an evaluation of the Swiss practice of restitution in an international comparison.
Basically, for problems of reparations, a distinction has to be made whether the damage was caused by one's own state or by a foreign state. Thus, after the Second World War, a claim against a foreign state was countered by the immunity of states according to international public law. Claims against the German state, for example, filed with a Swiss court were not possible in this sense. Only in more recent times did the tendency appear to lift this immunity if the acts committed by the state were of extreme injustice. On the other hand, it was already an accepted tenet of international law that a state was in position to claim compensation for damages in the case of a violation of international public law. But this claim basically existed only from one state to another. For individuals, no right of compensation was provided in the case of violation of international law.
For questions of reparations, the practice of the Federal Republic of Germany has to be taken into particular consideration. The legal reparations for Nazi injustice there were based on the concept that this was a specific situation which could not be adequately solved based on the general legal system without creating specific legal regulations. The limitations of German law on reparations resulted in particular from the application of the so-called principle of territoriality according to which those persons were prioritarily compensated who had established their primary focal-point of existence in the territory of the Federal Republic of Germany. Another significant limitation to the right to compensation resulted from the fact that according to German law there was no separate right to claim for compensation of forced labor as such.
In Switzerland, legal problems in connection with the consequences of the war arose in various areas. With its decree on looted assets of 10th December 1945, the Federal Council attempted to face the problem. It determined that persons who had been deprived of property or assets in violation of international law or by force, confiscation, requisition or similar acts in a territory occupied by war, were entitled to reclaim the objects in question from their present owners, whether these had been acting in good faith or not, provided these objects were in Switzerland. The decree of the Federal Council of 1945 was also applicable to securities. According to the wording of the law, the condition for application of the decree was that the securities had been removed from the ownership or property of the beneficiary in violation of international law in a territory occupied by war.
In connection with the consequences of the war, Swiss courts also had to deal in particular with the insurance contracts concluded in Germany by Swiss insurance companies. The courts clearly emphasized the infringement of the Nazi Confiscation Policy on the Swiss public order; however, the conclusion that the expropriation carried out in Germany would have to be fully revoked in Switzerland was not drawn.
The question of compensation for forced labor is also of relevance for Switzerland, as the German branches or subsidiaries of Swiss companies had employed forced labor in the period in question. In accordance with the German law on compensation, persons abused in forced labor did not receive any compensation for the work performed, but in certain cases an indemnification was awarded for physical injuries or impaired health and for detention in concentration camps. In recent times, on the initiative of the German Federal government and the German economy, the amount of 10 billion DEM was made available in the form of a foundation endowment for compensation to forced labor. This regulation is also to include persons who had been employed by Swiss companies. It must be emphasized, however, that it would not have been an obligation of Switzerland to formulate claims for compensation of forced labor, as the foreign companies with business activities in Germany had been completely subject to the German legal system and the employment of forced labor therefore had been governed by the standards of Nazi law.
The legal expert study compares the legal approach to the problem of looted assets in Switzerland with regulations in Belgium, France, and the Netherlands. Quite different from the Swiss regulation is that of the Netherlands which provides for reversing the burden of proof in the case of acquisition in good faith. Thus, it is the purchaser who has to prove that he was acting in good faith.
In his evaluation of the Swiss practice of restitution in international comparison, the author comes to the conclusion that in consideration of the special situation of Switzerland, it is in general not justified to criticize Swiss reactions to the injustices of the Third Reich.